Wieringa AdvocatenWieringa Advocaten • Postbus 10100 1001 EC Amsterdam • IJdok 17 1013 MM Amsterdam • +31 (0)20 624 6811 • wieringa@wieringa.nl
 
Bestuursrecht

Sebastiaan Levelt, 03/02/2017

[m.m.v. Marjet van Bezooijen]

Rechtbank laat onbevoegd boetebesluit in stand in strijd met eigen uitspraak

Inzake verhuren aan toeristen

Verschillend huiseigenaren hebben in de periode tussen 1 juli 2015 en 31 december 2015 een bestuurlijke boete opgelegd gekregen ter zake van het verhuren van hun woning aan toeristen. Het ging dan om de overtreding van het voorschrift dat het is verboden een woning te onttrekken aan de woonruimtevoorraad zonder daartoe strekkende vergunning. Zoals in een eerdere blog is bericht, is een tijd geleden aan het licht gekomen dat de gemeente Amsterdam, wegens een fout in de toepasselijke verordening in de periode 1 juli 2015 en 31 december 2016 mogelijk niet over de bevoegdheid beschikte boetes voor woningonttrekking op te leggen. Bij de wijziging van de Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 d.d. 1 juli 2015 was er namelijk een foutieve verwijzing opgenomen. Op 1 januari 2016 heeft de gemeente Amsterdam de fout hersteld.

Tot voor kort was onduidelijk of dergelijke boetes – ondanks de fout in de verordening – in beroep bij de rechtbank in stand zouden blijven. Er zijn de afgelopen tijd meerdere procedures aanhangig gemaakt bij de rechtbank Amsterdam. Recentelijk zijn de eerste uitspraken van de rechtbank gepubliceerd. In deze blog zal eerst dieper worden ingegaan op de oude wet en regelgeving, de fout in de gewijzigde Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 en tot slot op de recent verschenen uitspraken.

De wet en regelgeving geldend tot 1 juli 2015

In artikel 30 Huisvestingswet (oud) was bepaald dat het verboden was om zonder vergunning een woning aan de woningvoorraad te onttrekken. De plaatselijke gemeenteraad bepaalt welke woningen tot de woningvoorraad behoren. In Amsterdam zijn dit alle woningen, maar dit is lang niet in elke gemeente in Nederland het geval. Om een boete te kunnen opleggen voor overtreding van het verbod van artikel 30, moet er ten aanzien van de overtreding van dit verbod tevens een sanctiebepaling in de wet of lagere regelgeving zijn opgenomen. Pas dan kan overtreding van het verbod immers ook gesanctioneerd worden. Het is aan de gemeenteraden van de verschillende gemeenten in Nederland of zij het verbod op woningonttrekking wel of niet sanctioneren. Op grond van artikel 85a Huisvestingswet (oud) kan de gemeenteraad in haar verordening bepalen dat er op overtreding van het verbod een boete staat. De gemeenteraden van de verschillende gemeenten dienen gelet op het bovenstaande, op grond van de Huisvestingswet (oud), twee beslissingen te nemen, namelijk i. of zij woningen binnen haar gemeentegrenzen tot de woningvoorraad laat behoren én ii. of zij een dergelijke onttrekking wil sanctioneren met een boete. Pas als de betreffende woning tot de woningvoorraad behoort en wordt onttrokken is namelijk het verbod van artikel 30 van toepassing, en pas als het verbod is gesanctioneerd kan de gemeente daarvoor een boete opleggen. De gemeente Amsterdam had woningonttrekking in artikel 59 van haar verordening gesanctioneerd.

Gewijzigde regelgeving per 1 juli 2015

Met ingang van 1 januari 2015 is de Huisvestingswet (oud) komen te vervallen en is de Huisvestingswet 2014 in werking getreden. De artikelen 30 en 85a Huisvestingswet (oud) zijn in de nieuwe wet verplaatst naar respectievelijk de artikelen 21 en 35. De gemeenten kregen op grond van overgangsrecht een (half) jaar de tijd om hun verordeningen aan te passen aan de nieuwe wet. De gemeente Amsterdam paste haar verordening gedeeltelijk aan per 1 juli 2015. Tijdens deze wijziging werd slechts een deel van de verordening aangepast aan de nieuwe wet. Wel werd de definitiebepaling in de nieuwe verordening zodanig aangepast dat in de gehele verordening met ‘de wet’ voortaan de Huisvestingswet 2014 werd bedoeld.

De boetebesluiten waarover geprocedeerd wordt, waren genomen op grond van artikel 59 van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013, zoals deze per 1 juli 2015 gold. In artikel 59 was vanaf dat moment bepaald dat er een boete stond op overtredingen van de artikelen 7 en 30 van ‘de wet’. Het verbod op woningonttrekking was echter zoals gezegd sinds de wetswijziging opgenomen in artikel 21 Huisvestingswet 2014. Artikel 30 Huisvestingswet 2014 bevatte een hele andere verplichting. De voorzieningenrechter oordeelde in januari 2016 dat het waarschijnlijk was dat de opgelegde boetes geen stand konden houden nu objectief gezien nergens bepaald was dat er een boete stond op het onttrekken van een woning behorende tot de woningvoorraad.

De rechtbank heeft op 8 juli 2016 voor het eerst uitspraak gedaan in een bodemprocedure waar de boetebevoegdheid van de gemeente Amsterdam ter discussie werd gesteld. De rechtbank Amsterdam oordeelde dat het legaliteitsbeginsel zoals opgenomen in artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht zo uitgelegd moet worden dat op het moment van boeteoplegging zowel de gedragsnorm als de bevoegdheidsbepaling tot oplegging van de bestuurlijke boete moet volgen uit de wet. Als gevolg van de foutieve verwijzing bestond er echter tussen 1 juli 2015 en 1 januari 2016 geen bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Het beroepschrift werd gegrond verklaard en het bestreden boetebesluit werd door de rechter vernietigd. Klare taal.

Recentelijk heeft de rechtbank Amsterdam echter uitspraak gedaan in een bodemzaak waarbij zij recht ingaat tegen haar eigen uitspraak van eerdere datum. Onder verwijzing naar een uitspraak van de Hoge Raad van 30 augustus 2005 oordeelde de rechtbank op 20 december 2012 dat de foutieve verwijzing naar artikel 30 van de Huisvestingswet 2014 gezien moest worden als een kennelijke vergissing. De rechtbank overwoog daarbij dat artikel 30 Huisvestingswet 2014 geen verbodsbepaling bevat en de verwijzing in de boetebepaling, indien letterlijk geïnterpreteerd, zinledig is. Daarnaast zou de Huisvestingsverordening 2013 geen enkele aanwijzing bevatten waaruit zou kunnen worden afgeleid dat het de bedoeling van de regelgever was om het verbod op woningonttrekking te laten vervallen. Dit leidt volgens de rechtbank tot de conclusie dat het duidelijk gaat om een vergissing en dat de misslag verbeterd moet worden gelezen. Daar waar in artikel 59 van de gewijzigde Huisvestingsverordening 2013 – zoals deze gold van 1 juli 2015 tot 1 januari 2016 – verwezen wordt naar ‘de wet’ moet gelezen worden dat verwezen wordt naar de Huisvestingswet (oud).

De redenering van de rechtbank Amsterdam is om twee redenen wat kort door de bocht. Ten eerste bevat artikel 30 Huisvestingswet 2014 misschien geen verbodsbepaling maar wel een gebodsbepaling. In dit geval worden de gedeputeerde staten van een provincie verplicht gesteld om het aantal inwoners vast te stellen van de gemeenten die betrokken zijn bij de gemeentelijke herindeling. Een gemiddelde burger die de bepaling leest hoeft niet te vermoeden dat het onwaarschijnlijk is dat op overtreding van het gebod een boete voor gedeputeerde staten is gesteld. De verwijzing is daarmee niet volledig zinledig voor de burger. Daarnaast heeft het argument dat uit de verordening niet zou blijken dat de gemeenteraad geen boete op overtreding van het verbod op woningonttrekking zou willen zetten, geen enkele waarde. De gemeenteraad kan een boete zetten op onttrekking van woningen aan de woningvoorraad, maar is daartoe niet verplicht. Indien de gemeenteraad dit wenst te doen zal zij juist moeten beargumenteren waarom zij dat wel doet en niet waarom zij daarvan af heeft gezien. Met andere woorden, het is helemaal niet gevraagd van de gemeenteraad om te beargumenteren waarom zij iets niet doet. Gelet op het feit dat er geen sprake is van een zinledige verwijzing en dat er geen verplichting voor de gemeenteraad was het verbod op woningonttrekking te sanctioneren, is de uitspraak van de Hoge Raad van 30 augustus 2005 onterecht één op één door de rechtbank Amsterdam toegepast.

Daarnaast heeft sinds de genoemde uitspraak van de Hoge Raad uit 2005 de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 13 juli 2015 ongevraagd advies uitgebracht over bestuurlijke boetes. Volgens de Afdeling wordt er door overheden te makkelijk omgegaan met het opleggen van relatief hoge bestuurlijke boetes en is de positie van de burger onderbelicht geraakt. Aan de rechtsbescherming van burgers moest volgens de Afdeling meer waarde worden gehecht dan tot dan toe gebeurde. In de uitspraak van 20 december gebeurt echter het tegenovergestelde, nu een bevoegdheidsgrondslag voor het opleggen van een aanzienlijke bestuurlijke boete door de gemeente Amsterdam en de rechtbank Amsterdam wordt ‘ingelezen’ in een bepaling die klaarblijkelijk niet deugt.

Van de rechtbank Amsterdam mag bovendien worden verwacht dat zij recht spreekt in overeenstemming met hetgeen zij in haar eerdere uitspraak van 8 juli 2016 als recht heeft neergelegd. Indien zij inmiddels tot andere inzichten is gekomen over wat recht is, dient dit te worden onderbouwd. Maar zoals beschreven staat ons inziens de latere uitspraak verder van het recht af.

Deel dit artikel via     
Twitter     Twitter     E-mail     

Marjet van Bezooijen is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten.

Sebastiaans recente berichten

Schrijf u in voor onze nieuwsbrief

 

waarnaar bent u op zoek?

pagina's waarop minstens één van de zoektermen voorkomt
pagina's waarop alle zoektermen voorkomen
pagina's waarop de exacte tekst voorkomt

in de hele website
alleen in de blog
in de website met uitzondering van de blog

Wieringa Advocaten