Wieringa AdvocatenWieringa Advocaten • Postbus 10100 1001 EC Amsterdam • IJdok 17 1013 MM Amsterdam • +31 (0)20 624 6811 • wieringa@wieringa.nl
 
Bestuursrecht

Conclusie Staatsraad Advocaat-Generaal Widdershoven over exceptieve toetsing

Op 22 december jl. heeft Staatsraad Advocaat-Generaal Widdershoven een conclusie genomen over exceptieve toetsing van een algemeen verbindend voorschrift (avv) door bestuursrechters. Exceptieve toetsing houdt in dat in het kader van het beroep tegen het – in onderhavig geval – vaststellingsbesluit omtrent het bestemmingsplan, de rechter oordeelt of de regeling waarop het besluit mede is gebaseerd in overeenstemming is met wet- en regelgeving en algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Bij brief van 11 juli 2017 heeft de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) Widdershoven verzocht om een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a Algemene wet bestuursrecht (Awb) te nemen in twee zaken over besluiten van de gemeente Purmerend over een bestaand tankstation dat ook LPG verkoopt (zie het persbericht). Volgens een omwonende zou een ministeriële regeling niet mogen worden toegepast vanwege strijd met een Europese richtlijn. Die regeling is een avv waarin veiligheidsvoorschriften staan voor LPG-tankstations.

Kort gezegd is aan AG Widdershoven gevraagd in deze conclusie in te gaan op de vraag hoe intensief de bestuursrechter een avv moet toetsen aan materiële en formele algemene rechtsbeginselen en welke omstandigheden daarvoor bepalend zijn. Hierbij speelde ook de vraag of strijd met een dergelijk beginsel kan leiden tot een onverbindendverklaring van een avv.

Allereerst dient te worden opgemerkt dat in het Landbouwvliegers-arrest van 1986 is bepaald dat de rechter avv’s uitsluitend en zeer terughoudend mag toetsen aan het beginsel van verbod van willekeur. Deze zogenoemde Landbouwvliegersleer stelt dat schending van andere algemene rechtsbeginselen – bijvoorbeeld het gelijkheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel – niet op zichzelf tot onverbindendheid kan leiden. Deze schendingen kunnen echter wel een rol spelen in het kader van de willekeurstoets; dit wordt door AG Widdershoven ook wel de ‘willekeursluis’ genoemd.

Widdershoven stelt in de conclusie dat er goede redenen zijn om avv’s zowel materieel als formeel indringender (exceptief) te toetsen en dat het tijd is de willekeursluis van Landbouwvliegers niet langer als extra horde te beschouwen bij deze toets. Hij geeft aan dat in de huidige rechtspraak te zien is dat op de in de Landbouwvliegers neergelegde terughoudende toets aan de algemene rechtsbeginselen, vele relativeringen zichtbaar zijn. Een indringendere toets is volgens AG Widdershoven ook van belang gezien het feit dat veel avv’s door het bestuur worden vastgesteld en daardoor niet (geheel) democratisch gelegitimeerd zijn.

In het bijzonder is de overweging ten aanzien van de toets van formele beginselen interessant: hierbij gaat het om het formele zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Anders dan eerder het geval was, zou de enkele schending van een van deze beginselen moeten kunnen leiden tot onverbindendheid, aldus de AG. Hier legt hij onder andere aan ten grondslag dat een dergelijke aanpak erin resulteert dat de rechter het totstandkomingsproces van een voorschrift serieus kan beoordelen en rechtsbescherming kan bieden zonder dat hij te zeer treedt in politiek-inhoudelijke keuzes. Op deze manier kan de rechter minder snel een verwijt worden gemaakt dat hij als het ware gaat zitten op de stoel van de wetgever.

Verder is de intensiteit van deze rechterlijke toets nog steeds afhankelijk van de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid, hierbij geeft Widdershoven vier vuistregels:

  • De rechterlijke toetsing is materieel terughoudend als het vaststellend orgaan beschikt over een ruime beslissingsruimte vanwege de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel omdat bij de beslissing politieke beslissingen kunnen worden gemaakt. Dit neemt echter niet weg dat de rechter de wijze waarop aan de beslissingsruimte inhoud is gegeven kan toetsen aan het formele zorgvuldigheids- (art. 3:2 Awb) en motiveringsbeginsel;
  • Vanwege de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid is de rechterlijke toetsing materieel intensiever naarmate het voorschrift meer ingrijpt in het leven van de burger. Ook de toetsing aan het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel is dan intensiever;
  • Als de materiële wetgever negatieve gevolgen van een avv voor een bepaalde groep uitdrukkelijk en deugdelijk gemotiveerd heeft verdisconteerd, voldoet deze aan art. 3:2 Awb en het motiveringsbeginsel. Dan kan de rechter alleen nog toetsen of het voorschrift in strijd is met het beginsel van niet-onevenredige belangenafweging (art. 3:4 lid 2 Awb);
  • Dat een algemeen verbindend voorschrift is vastgesteld door een direct gekozen orgaan betekent niet dat dit voorschrift anders dient te worden benaderd in het kader van exceptieve toetsing. Dit kan echter wel een rol spelen bij de concrete toetsing aan art. 3:2 Awb en art. 3:4 lid 2 Awb.

Ook al wordt de exceptieve toets al langere tijd niet meer zo strikt toegepast als in het Landbouwvliegers-arrest, biedt deze conclusie toch interessante en aanvullende inzichten: met name waar het gaat om de intensievere toets aan formele rechtsbeginselen. Het is nu aan de Afdeling om uitspraak te doen in bovengenoemde zaken. Wij houden u hierover op de hoogte.

Deel dit artikel via     
Twitter     Twitter     E-mail     

Anna’s recente berichten

Schrijf u in voor onze nieuwsbrief

 

waarnaar bent u op zoek?

pagina's waarop minstens één van de zoektermen voorkomt
pagina's waarop alle zoektermen voorkomen
pagina's waarop de exacte tekst voorkomt

in de hele website
alleen in de blog
in de website met uitzondering van de blog

Wieringa Advocaten