Sebastiaan Levelt, 29 juni 2005

Nieuwe Besluit Luchtkwaliteit nog steeds onduidelijk

In februari, april en juni besteedden wij al aandacht aan het Besluit Luchtkwaliteit en de verstrekkende gevolgen daarvan. Met de vaststelling van het Besluit Luchtkwaliteit 2005 op 20 juni 2005 is er een nieuw en spannend hoofdstuk begonnen, dat opnieuw veel stof zal doen opwaaien. Met de daarin opgenomen “niet begrensde saldobenadering” is de rechtszekerheid (wederom) een slechte dienst bewezen: iedereen kan de betreffende bepaling interpreteren zoals het hem goeddunkt. Werk aan de winkel voor de bestuursrechter – en in laatste instantie zelfs het Europees Hof – die vele knopen zal moeten doorhakken.

Waar bestaat die saldobenadering nu uit? Dan moeten we even terug naar het oude, tot voor kort geldende, Besluit Luchtkwaliteit. Dit besluit heeft tot ernstige problemen geleid bij de uitoefening van bevoegdheden door bestuursorganen waar in bestaande situaties de luchtkwaliteitsnormen al werden overschreden. Vele ruimtelijke ingrepen die per saldo tot een verbetering van de luchtkwaliteit zouden leiden, maar waar de strenge normen nog steeds werden overschreden, bleken onmogelijk te zijn. De maatschappelijke en economische consequenties van deze beperkte interpretatie waren aanzienlijk. In het nieuwe Besluit is in artikel 7, lid 3, bepaald dat in die situaties waarin er op het moment van uitoefening van een bevoegdheid reeds sprake is van een overschrijding (vrijwel overal in Nederland), de bestuursorganen hun bevoegdheden toch mogen uitoefenen indien de luchtkwaliteit als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheid per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft. Tevens is bepaald dat, indien de uitoefening van een bevoegdheid op een bepaalde locatie leidt tot een beperkte verslechtering van de luchtkwaliteit op die locatie, dit acceptabel is mits dit leidt tot een verbetering van de luchtkwaliteit op een andere locatie.

De Raad van State heeft in haar advies 15 juni 2005, (zie www.raadvanstate.nl) over het ontwerp van deze bepaling erop gewezen dat een saldobenadering discipline vereist. Het is volgens de Raad van State onverantwoord om zonder een beperking naar tijd, plaats en inhoud een saldobenadering te introduceren zoals is gedaan in het ontwerp. Daarin is immers niet beschreven hoe groot het gebied is waarbinnen saldering mag plaatsvinden. De nota van toelichting biedt daarover evenmin uitsluitsel. Hoe groter het gebied waarbinnen saldering kan plaatsvinden, des te ruimer de mogelijkheden om die benadering toe te passen. Dat betekent volgens de Raad van State ook dat het risico van significante lokale overschrijdingen toeneemt, en dat de prikkels om daadwerkelijk maatregelen te nemen om lokale overschrijding tegen te gaan minder worden. Voorts bleek niet uit het ontwerp wat moet worden verstaan onder “een met de uitoefening van de bevoegdheid samenhangende maatregel” die ter compensatie moet dienen. De toelichting merkt hierover slechts op dat deze zinsnede ruim moet worden opgevat, zodat ook maatregelen genomen door andere bestuursorganen daaronder vallen; daarmee lijkt het erop dat de “samenhang” slechts daarin bestaat dat de desbetreffende maatregelen ongeveer gelijktijdig in hetzelfde gebied worden genomen. In dit verband blijft ook onduidelijk of de mogelijkheid bestaat om één maatregel die een verslechtering van betekenis oplevert weg te strepen tegen een aantal maatregelen, die elk een kleine verbetering meebrengen.

De Raad is van oordeel dat de saldobenadering op deze punten nader dient te worden geconcretiseerd, bij voorkeur in het besluit zelf maar indien dit onvoldoende mogelijk is, dan dient de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) richtlijnen te formuleren voor de toepassing van de saldobenadering.

De Minister heeft in zijn nadere rapport d.d. 17 juni deze kritiek van de Raad van State weggewoven. Hij is het wel met de Raad eens dat de tekst van saldobenadering niet een voor alle gevallen bij voorbaat duidelijke begrenzing bevat. Maar de Minister meent dat de veelheid aan situaties die zich in de praktijk zal kunnen voordoen, het onmogelijk maakt om op dit moment veel meer duidelijkheid te geven dan een betrekkelijk globaal kader. De Minister heeft het ontwerpbesluit in zoverre aangepast dat daarin een grondslag is opgenomen voor een mogelijk vast te stellen ministeriële regeling, waarin aan de hand van de praktijkervaringen met de toepassing van het besluit richtlijnen kunnen worden gegeven voor een goede en eenduidige toepassing van onder meer de saldobenadering. Toepassing van de saldobenadering in de praktijk zal volgens de Minister moeten uitwijzen of zones en agglomeraties inderdaad werkbare gebieden zijn om luchtverontreiniging te compenseren.

Met andere woorden: men moet het wat betreft de Minister maar uitzoeken in de praktijk. En in de praktijk zijn bij bouwprojecten en infrastructurele werken de belangentegenstellingen groot. De voor- en tegenstanders van een bepaalde ontwikkeling zullen diametraal tegenover elkaar staan, en zij zullen tegenstrijdige interpretaties van de saldobenadering bepleiten, waarbij de rechter de knoop zal moeten doorhakken. Dat de huidige tekst inderdaad voor meerdere interpretaties vatbaar is, is zacht uitgedrukt en de rechter zal een moeilijke taak krijgen om alsnog tot werkbare richtlijnen te komen over toepassing van de saldobenadering. Men kan zich sowieso afvragen of de wetgever dergelijke (politieke) keuzen behoort over te laten aan de rechter. In ieder geval zullen de geldende normen slechts versnipperd over meerdere uitspraken zijn terug te vinden, en dan moet je nog heel goed zoeken. Hiermee is de rechtszekerheid wederom een slechte dienst bewezen. Bouwers en burgers weten niet waaraan zij toe zijn, en het gesteggel rond het Besluit Luchtkwaliteit is nog lang niet voorbij.

Vragen?