Sebastiaan Levelt, 20 februari 2009

één aanvraag, twee besluiten?

Op een aanvraag voor een aanlegvergunning volgt een besluit waarmee de vergunning wordt geweigerd. Daartegen wordt bezwaar gemaakt. In de bezwaarschriftenprocedure wordt de aanvraag gewijzigd en stelt de aanvrager zich op het standpunt dat op deze gewijzigde aanvraag wel een aanlegvergunning kan worden verleend. Hij verzoekt dit de beslissing op het bezwaarschrift dan ook te doen.

Bij de beslissing op het bezwaarschrift wordt de wijziging van de aanvraag echter buiten beschouwing gelaten, de weigering van de vergunning wordt gehandhaafd en het bezwaarschrift wordt ongegrond verklaard. Uiteindelijk kom deze zaak in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State terecht. Deze overweegt dat bij de beslissing op bezwaar terecht de wijziging van de aanvraag buiten beschouwing is gelaten.

De conclusie van de Afdeling is bepaald niet vanzelfsprekend. Op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht dient het besluit op bezwaar te worden genomen met inachtneming van alle feiten en omstandigheden, zoals die zich voordoen op het tijdstip van de heroverweging. Dat de aanvrager inmiddels iets anders voor ogen heeft en daarom ook een vergunning voor iets anders wenst lijkt toch een omstandigheid die van groot, zo niet doorslaggevend belang is bij de heroverweging van het primaire besluit op de aanvraag. De Afdeling heeft door de thans gekozen benadering toch gekozen voor het bevriezen van de situatie op het moment van het primaire besluit op de aanvraag. Of hiermee nog steeds recht wordt gedaan aan de doelstelling van de volledige heroverweging in bezwaar is zeer de vraag.

De Afdeling heeft in deze uitspraak bovendien tot uitdrukking gebracht dat het volgens haar mogelijk is dat op de gewijzigde aanvraag (tegelijk met de beslissing op bezwaar) een nieuw besluit wordt genomen. Dit is opmerkelijk. De Afdeling zegt hierbij namelijk niet dat het gaat om een nieuwe aanvraag. Het gaat nog steeds om de oorspronkelijke aanvraag, waarin een wijziging is verwerkt. Het gevolg hiervan is dat het mogelijk is op één aanvraag er twee besluiten zijn. Ten eerste is er het besluit tot weigering van de aangevraagde vergunning, welk besluit in bezwaar en ( hoger) beroep in stand is gebleven. Ten tweede is er op dezelfde aanvraag, welke aanvraag is gewijzigd in de bezwarenprocedure, een nieuw primair besluit, waartegen weer bezwaar openstaat. Dit staat tenminste op gespannen voet met het systeem van Awb.

Deze uitspraak houdt tevens een breuk in met voorgaande vaste rechtspraak inhoudende dat op het bevoegde orgaan de verplichting rust om een aanvrager de gelegenheid te geven een aanvraag zodanig aan te passen dat daarop wel een vergunning kan worden verleend. Voor zover het gaat om wijziging van ondergeschikte aard, kan – en soms moet – die gelegenheid worden geboden, zowel in de primaire fase van de besluitvorming als in de bezwaarschriftenprocedure (zie onder meer Afdeling bestuursrechtspraak 18 mei 2000, AB 2001/14 en 8 juli 1996, AB 1996/344).

Vragen?