Omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan niet beperkt tot ‘kruimelgevallen’

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft gisteren een belangrijke uitspraak in hoger beroep gedaan over de regeling in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het daarop gebaseerde Besluit omgevingsrecht (Bor) om af te wijken van het bestemmingsplan.

Met de inwerkingtreding van de Wabo (en de daarop gebaseerde regelgeving) op 1 oktober 2010, is in situaties waarin voorheen een ontheffing van het bestemmingsplan kon worden verleend of een projectbesluit kan worden genomen, een omgevingsvergunning vereist voor gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. De uitspraak ziet op de omgevingsvergunning die kan worden verleend voor bepaalde categorieën van planologische gebruiksactiviteiten. Deze gevallen staan opgesomd in het Besluit omgevingsrecht (bijlage II, artikel 4).

Deze regeling lijkt wat strekking betreft op de zgn. ‘kruimelgevallenregeling’ of ‘kruimelgevallenlijst’ van vóór de inwerkingtreding van de Wabo. Met kruimelgeval werd bedoeld een geval van (relatief) beperkte planologische betekenis. Uit de uitspraak van gisteren vloeit voort dat de gevallen die in art. 4 Bor zijn aangewezen niet beperkt zijn tot planologisch ondergeschikte gevallen.

Het gaat om een omgevingsvergunning die is verleend aan Praxis om een bouwmarkt en tuincentrum in Eindhoven te verbouwen tot een zgn. Plan-it bouwmarkt, met een drive-in. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, omdat de maximale goothoogte en de maximale bedrijfsvloeroppervlakte worden overschreden. Het college van burgemeester en wethouders heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en eerste lid, onderdeel a, van de bij het Bor behorende Bijlage II. Zoals gezegd, betreft deze regeling een toestemming voor afwijkend gebruik in bepaalde aangewezen categorieën gevallen; meer specifiek gaat het hier om de categorie ‘een bijbehorend bouwwerk binnen de bebouwde kom’.

Het standpunt van de appellant is allereerst dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden omdat met toepassing van de betreffende regels alleen een vergunning mag worden verleend voor planologisch ondergeschikte gevallen. Dit slaagt niet. De Afdeling stelt expliciet dat uit de tekst van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2° van de Wabo niet blijkt dat is beoogd de toepassing van deze bevoegdheid te beperken tot planologisch ondergeschikte gevallen.

Voorts is volgens appellant geen sprake van een ‘bijbehorend bouwwerk’. Ook dit slaagt niet. De Afdeling overweegt dat toepassing van de bevoegdheid uitsluitend is beperkt tot de categorieën van gevallen, genoemd in artikel 4 van de bij het Bor behorende Bijlage II. “Uit de tekst van artikel 4, aanhef en eerste lid, van de bij het Bor behorende Bijlage II, noch uit de geschiedenis van totstandkoming daarvan, blijkt dat beoogd is de toepassing van deze bepaling te beperken tot één bijbehorend bouwwerk per perceel of aanvraag om omgevingsvergunning. Artikel 4 heeft tot doel de categorieën van gevallen aan te wijzen waarvoor met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2°, van de Wabo in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning kan worden verleend, maar stelt geen beperkingen aan het aantal, anders dan daar genoemd. Voorts brengt de omstandigheid dat een bijbehorend bouwwerk in artikel 1, eerste lid, van bijlage II is gedefinieerd als uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel een functioneel daaraan verbonden bouwwerk, niet met zich dat daarmee de toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, is beperkt tot één bijbehorend bouwwerk. De omgevingsvergunning is verleend voor de verschillende onderdelen van het bouwplan, te weten het verbouwen van de bouwmarkt en tuincentrum tot een Plan-it bouwmarkt en het oprichten van de drive-in. Deze vergunning past binnen de in artikel 4, aanhef en eerste lid, van de bij het Bor behorende Bijlage II gegeven mogelijkheden voor bijbehorende bouwwerken.”
Volgens de Afdeling kan de drive-in worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk in vorenbedoelde zin, nu deze in planologisch opzicht gerelateerd is aan het gebruik van het hoofdgebouw als bouwmarkt, en derhalve functioneel met dat hoofdgebouw is verbonden.

Appellante betoogt voorts nog – ook tevergeefs – dat een omgevingsvergunning krachtens artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en eerste lid, van de bij het Bor behorende Bijlage II alleen kan worden verleend voor het bouwen van een bijbehorend bouwwerk in strijd met een bouwvoorschrift van het bestemmingsplan, derhalve niet voor het gebruiken van een bijbehorend bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan. De Afdeling oordeelt dat een zodanige beperking niet uit artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo kan een zodanige beperking niet worden afgeleid.
“Het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als daar bedoeld, moet in ruime zin moet worden uitgelegd. Dat wil zeggen dat het begrip gebruiken als daar bedoeld, niet alleen betrekking heeft op het gebruik van gronden of bouwwerken, maar ook op het bouwen en slopen van bouwwerken in strijd met planologische regelgeving, in het bijzonder het bestemmingsplan. Steun daarvoor kan worden gevonden in onder meer de geschiedenis van de totstandkoming van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 3, blz. 46-47) terwijl een andere uitleg onbedoelde beperkingen van de Wabo en de daarop gebaseerde regelgeving meebrengt.”
De regeling van artikel 4, aanhef en eerste lid, onderdeel a, van de bij het Bor behorende Bijlage II bevat niet de beperking dat alleen van een bouwvoorschrift van het bestemmingsplan kan worden afgeweken.

Cathine Knijff is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot onderstaande contactpersoon van het praktijkgebied bestuursrecht.

Vragen?