Affaire Chipshol: de Luchtverkeersleiding Nederland ontkomt niet aan oordeel civiele rechter

De leer van de formele rechtskracht houdt in dat de civiele rechter van de rechtmatigheid van onherroepelijke besluiten van bestuursorganen dient uit te gaan. Behoudens uitzondering in zeer klemmende gevallen wordt aan de formele rechtskracht strikt te hand gehouden, ook dus in gevallen waarin evident is dat het betrokken besluit van het bestuursorgaan niet deugt. De formele rechtskracht strekt zich tevens uit tot feitelijke handelingen van het bestuurorgaan ter voorbereiding van het betrokken besluit. Ook deze voorbereidingshandelingen worden “gedekt” door het onherroepelijke besluit, waarop zij betrekking hadden, en worden aldus voor rechtmatig gehouden. Zo is het verschaffen van onjuiste informatie door een bestuursorgaan in het kader van een vergunningprocedure, waardoor de aanvrager schadeheeft geleden, voor rechtmatig gehouden (HR 9 september 2005, LJN: AT7774, NJ 2006/93, Gemeente Valkenswaard).

De Luchtverkeersleiding Nederland (LVLN) heeft op deze leer een beroep gedaan in één van de beruchte Chipshol-procedures. De Hoge Raad heeft in het arrest van 25 mei 2012 (LJN: BU9920) bevestigd dat het Gerechtshof Amsterdam dit beroep terecht heeft verworpen.

Chipshol had gesteld dat LVLN onrechtmatig had gehandeld door het geven van onjuiste adviezen, welke onjuiste adviezen hadden geleid tot besluiten tengevolge waarvan het Chipshol onmogelijk werd haar bouwinitiatieven te realiseren. Deze besluiten waren inmiddels onherroepelijk, zodat LVLN zich verweerde met de stelling dat haar adviezen, ook indien zij onjuist moesten worden geacht, “gedekt” werden door deze besluiten en van de rechtmatigheid ervan diende te worden uitgegaan.

De Hoge Raad onderschrijft de overweging van het Gerechtshof in dit verband doorslaggevende betekenis te hechten aan de omstandigheid dat LVNL geen deel uitmaakte van de organisatie van de desbetreffende bestuursorganen die de betrokken besluiten hebben genomen, maar een eigen, ten opzichte van die bestuursorganen zelfstandige en onafhankelijke, positie innam als bij uitstek deskundige adviseur op het gebied van de luchtverkeersbeveiliging. De tweede doorslaggevende omstandigheid was dat LVNL in die hoedanigheid, en dus niet namens of ten behoeve van het desbetreffende bestuursorgaan, optrad in het directe overleg met Chipshol bij de voorbereiding en toetsing van haar plannen met betrekking tot de bebouwing van het terrein.

Daarmee onderscheidde dit geval zich volgens de Hoge Raad zich wezenlijk van het hiervoor genoemde geval Gemeente Valkenswaard, waarin het bestuursorgaan met het oog op een door dat orgaan te nemen besluit – later onjuist gebleken – inlichtingen verstrekt die zozeer samenhangen met het beoogde besluit, dat zij ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen, en daardoor, hoezeer ook onjuist, in beginsel worden “gedekt” door de formele rechtskracht van dat besluit. De Hoge Raad volgde hiermee niet de andersluidende conclusie van advocaat-generaal Keus.

De formele rechtskracht gaat over de taakverdeling van tussen de civiele rechter en de bestuursrechter. Hoe meer handelingen worden geacht te zijn “gedekt” door bestuursbesluiten des beperkter is de ruimte voor de civiele rechter het feitelijk handelen van de overheid te beoordelen. De president van de Hoge Raad Geert Corstens heeft in het jaarverslag van de Hoge Raad (p.6) zijn zorg uitgesproken dat de klassieke taak van de rechter om de burger tegen de overheid te beschermen in het gedrang komt. Met dit arrest lijkt (onbedoeld?) een klein stukje terrein te zijn teruggewonnen.