Misbruik van bevoegdheid door stadsdeel Centrum

De kogel is door de kerk. De rechtbank Amsterdam oordeelde afgelopen dinsdag dat het dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum misbruik van haar bevoegdheid heeft gemaakt bij de weigering van een omgevingsvergunning voor een hotel. Het stadsdeel had daarvoor niet de beleidsregel “beschermen woonfunctie” (d.w.z. het realiseren van een hotel mag niet ten koste gaan van woningen) van het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011 als grondslag mogen gebruiken.

Het ging hier om een aanvraag voor een hotel in de Amsterdamse Jordaan. Het stadsdeel Centrum besloot in deze zaak niet mee te werken aan het verlenen van een omgevingsvergunning en een bestemmingswijziging louter omdat de hotelvestiging ten koste ging van (teveel) woningen.

In artikel 3:3 van de Awb is het verbod van détournement de pouvoir (misbruik van bevoegdheid) neergelegd: het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een anderdoel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Hieraan is onlosmakelijk het specialiteitsbeginsel verbonden: dit behelst het rechtsprincipe dat een bestuursorgaan steeds van de wetgever een bevoegdheid krijgt om een speciaal doel na te streven. Het nastreven van andere belangen die onmiskenbaar in het kader van andere bestuurswetgeving bescherming hebben gevonden, is niet toegestaan.[1]

Het stadsdeel heeft gebruikgemaakt van de bevoegdheden die de wetgever aan het dagelijks bestuur heeft toegekend op grond van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (WABO). Die bevoegdheid mag alleen worden aangewend voor de behartiging van het belang van een goede ruimtelijke ordening; alleen ruimtelijk relevante overwegingen en criteria mogen bij de beoordeling van de aanvraag een rol spelen.

De weigering in kwestie was echter louter gebaseerd op een volkshuisvestingscriterium dat tot behoud van het woningbestand strekt. Het woningbestand wordt reeds uit den treuren beschermd in de Huisvestingswet en de Regionale Huisvestigingsverordening Stadsregio Amsterdam. Daarin zijn de bevoegdheden, instrumentaria en regels aan bestuursorganen gegeven. Deze hebben geen ruimtelijk relevant belang, maar zien puur op het behoud van de woningvoorraad. Volkshuisvestingsbelangen moeten aldus via het instrumentarium van de Huisvestingswet – zoals de vergunning voor woningonttrekking – worden nagestreefd, en niet via de Wet ruimtelijke ordening. Het toch langs die weg regelen, is dubbelop en onwettig.

De rechtbank oordeelt dan ook dat het beleid inzake woningonttrekking niet past binnen de besluitvorming in het kader van de ruimtelijke ordening. Door de beleidsregel ondanks waarschuwingen vooraf (in 2009 adviseerde de gemeenteadvocaat al over de juridische onhoudbaarheid van die beleidsregel) toch toe te passen, maakt het stadsdeel Centrum misbruik van de aan haar op grond van de Wro toegekende bevoegdheid. De weigering wordt wegens in strijd met artikel 3:3 Awb vernietigd.

Dat betekent dat de beleidsregel “beschermen woonfunctie” die zowel in het oude Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011 als het nieuwe Hotelbeleid 2012-2018 is opgenomen, niet meer kan worden toegepast en komt te vervallen. Aanvragen voor hotels mogen niet (meer) op grond daarvan worden geweigerd.

Het is overigens nog de vraag of het stadsdeel zich bij de uitspraak kan neerleggen. Er kan tegen de uitspraak hoger beroep worden ingesteld. Het stadsdeel Centrum is zich daarover nog aan het beraden.

[1] R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Deventer: Kluwer 2010, p. 402.

Claudia Koenen is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot onderstaande contactpersoon van het praktijkgebied bestuursrecht.

Vragen?