Last onder dwangsom: maatregelen mogen niet verder strekken dan strikt noodzakelijk

Indien een bestuursorgaan besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom dient het duidelijk en concreet aan te geven welke maatregelen de overtreder moet treffen om te voorkomen dat dwangsommen worden verbeurd. Hiermee wordt voorkomen dat de overtreder in het duister tast over wat gedaan of nagelaten moet worden. Daarbij geldt dat de voorgeschreven maatregelen (de last) niet verder mogen reiken dan strikt noodzakelijk om de overtreding ongedaan te maken. Dat dit laatste in de praktijk niet altijd gebeurt, blijkt uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 22 augustus jl.

Wat is hier aan de hand? Emigro B.V. is een groot- en detailhandelsbedrijf in levensmiddelen en huishoudelijke artikelen dat zich tevens bezighoudt met de import en export van voornoemde producten. Een gedeelte van deze producten verkoopt zij aan particulieren. Ingevolge het geldende bestemmingsplan is het op het perceel waar Emigro B.V. is gevestigd verkoop aan particulieren (detailhandel) niet toegestaan. Het college heeft dit echter beleidsmatig zo ingevuld dat verkoop aan particulieren toch is toegestaan mits dit een ondergeschikte activiteit betreft. Bij de beoordeling of verkoop aan particulieren een ondergeschikte activiteit betreft, heeft het college bepaald dat maximaal 10% van de omzet afkomstig mag zijn uit de verkoop aan particulieren.

Bij besluit van 14 februari 2011 heeft het college van B&W van Den Haag aan Emigro B.V. een last onder dwangsom opgelegd inhoudende het staken en gestaakt houden van het met het geldende bestemmingsplan strijdige gebruik. Volgens het college behaalde Emigro B.V. meer dan 10% van haar omzet uit verkoop aan particulieren. De opgelegde last strekt tot het geheel staken van de verkoop aan particulieren. Het college verbindt aan de last een dwangsom van EUR 10.000,- voor elke maand dat Emigro B.V. in gebreke blijft aan de last te voldoen. Het college vermeldt daarbij dat invordering van de verbeurde dwangsom wordt geschorst indien Emigro B.V. aantoont dat maximaal 10% van haar omzet afkomstig is uit de verkoop aan particulieren.

Emigro B.V. gaat in beroep en vervolgens in hoger beroep tegen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. Zij voert daarbij onder meer aan dat de opgelegde last verder reikt dan strikt noodzakelijk. De last houdt immers in dat de verkoop aan particulieren geheel gestaakt dient te worden, terwijl het beleid van het college erop gericht is dat verkoop aan particulieren is toegestaan, mits het een ondergeschikte activiteit is. De Afdeling volgt het standpunt van Emigro B.V. en overweegt:

“Nu het college zowel bij de vraag wanneer sprake is van een overtreding als bij de vraag wanneer tot invordering van de dwangsom zal worden overgegaan, bepalend acht of de verkoop aan particulieren ondergeschikt is aan de groothandelsactiviteiten en de detailhandel gericht op de zakelijke markt, diende het college de last ook dienovereenkomstig te formuleren. De last tot het geheel staken van de verkoop aan particulieren strekt derhalve verder dan nodig is om de overtreding – vastgesteld aan de hand van het beleid dat het college ter plaatse ten aanzien van ondergeschikte activiteiten voert – te beëindigen en invordering van de dwangsom te voorkomen. Het besluit op bezwaar van 28 juni 2011 dient om deze reden te worden vernietigd.”

Het vorenstaande onderstreept derhalve nog eens het belang van het zorgvuldig en duidelijk formuleren van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Het college was weliswaar bevoegd handhavend op te treden, maar de voorgeschreven maatregelen gingen verder dan strikt noodzakelijk, waardoor het besluit werd vernietigd.

Yordy Soffner is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot onderstaande contactpersoon van het praktijkgebied bestuursrecht.

Vragen?