Zorgvuldige voorbereiding: wel of niet een nieuw ontwerpbesluit?

Omgevingsvergunningen worden verleend met een reguliere of een uitgebreide voorbereidingsprocedure. De wet (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; Wabo) regelt welke procedure moet worden gevolgd. Hoofdregel is de reguliere procedure. De uitgebreide voorbereidingsprocedure wordt gevolgd indien het gaat om complexere projecten waarbij sprake is van een (verdergaande) beoordelingsvrijheid, grotere maatschappelijke risico's en waarbij belangen van derden in belangrijke mate in het geding kunnen zijn. De hoofdregels voor de procedure staan in de Algemene wet bestuursrecht, de Wabo geeft aanvullende en afwijkende regels.

De uitgebreide voorbereidingsprocedure wordt onder andere gevolgd voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor milieuactiviteiten. In het kader van deze voorbereidingsprocedure wordt een ontwerpbesluit voor de omgevingsvergunning opgesteld, en gedurende 6 weken ter inzage gelegd, waartegen een ieder zienswijzen kan inbrengen. Tegen het vervolgens te nemen besluit kunnen alleen belanghebbenden die zienswijzen hebben ingediend beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

Zienswijzen kunnen ertoe leiden dat na afloop van de terinzageleggingstermijn nog een (nader) onderzoek moet worden verricht, bijvoorbeeld naar de geluidseffecten van de inrichting. Dit roept de vraag op hoe de procedure verder gaat: volgt er dan een besluit of eerst een nieuw ontwerpbesluit met een nieuwe ‘zienswijzenronde'? Als uitgangpunt geldt dat in beginsel moet worden beslist op de aanvraag zoals die is ingediend en met het ontwerpbesluit ter inzage is gelegd en dat het na terinzagelegging niet meer is geoorloofd de aanvraag te wijzigen en aan te vullen zonder dat een nieuw ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd, tenzij het aannemelijk is dat daardoor geen derden worden benadeeld. In een zaak waarin de Afdeling bestuursrechtspraak op 21 augustus 2013 uitspraak deed was bij de vergunningaanvraag aanvankelijk geen geluidrapport ingediend. Naar aanleiding van ingebrachte zienswijzen wordt alsnog een geluidsonderzoek uitgevoerd en wordt vervolgens het onderzoeksrapport ter aanvulling van de aanvraag ingediend, waarna het college de vergunning verleend. In beroep wordt aangevoerd dat het college niet meteen een besluit had mogen nemen, maar het ontwerpbesluit opnieuw ter inzage had moeten leggen. De Afdeling toetst aan het criterium of derden door deze gang van zaken zijn benadeeld. Daarvoor gaat de Afdeling vrij uitgebreid na of het ontwerpbesluit naar aanleiding van het geluidrapport is aangepast, wat die aanpassingen inhouden en wat dat betekent voor de omgeving. Daaruit blijkt dat de dagperiode, waarin een hogere geluidbelasting dan in de nachtperiode is toegestaan, is uitgebreid en in het rapport nog een aantal extra activiteiten is aangevraagd. Dit brengt de Afdeling – volgens mij terecht – tot de conclusie dat in het belang van een zorgvuldige besluitvorming een tweede ontwerpbesluit ter inzage had moeten worden gelegd waartegen zienswijzen hadden kunnen worden ingebracht.

Nu de situatie waarin na een vernietiging door de Afdeling bestuursrechtspraak opnieuw vergunning wordt verleend. Ook dan kan sprake zijn van indiening van een nieuw rapport. De Afdeling hanteert als uitgangspunt met betrekking tot de vraag of voorafgaand aan het nieuw te nemen besluit een ontwerpbesluit ter inzage moet worden gelegd dat het het vergunningverlenend gezag in beginsel vrij staat om terug te vallen op de procedure die aan het besluit ten grondslag lag, dan wel de gehele procedure opnieuw te doorlopen. Vaste overweging van de Afdeling daarbij is dat zich omstandigheden kunnen voordoen waarin het uit oogpunt van zorgvuldige voorbereiding, mede gelet op het verhandelde in de eerste procedure en de aard en de ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de procedure en niet een nieuw besluit opstelt en ter inzage legt. Het bevoegd gezag heeft hier dus keuze en de Afdeling toetst die keuze (vaak) terughoudend, zich meestal beperkend tot beantwoording van de vraag of er een wezenlijk ander besluit voorligt en of appellanten in de gelegenheid zijn gesteld ter reageren op het herstelde gebrek of op de wijziging. In een zaak die leidde tot een uitspraak van 31 juli 2013 is na vernietiging van de eerder verleende milieuvergunning een nieuw akoestisch rapport opgesteld en vervolgens opnieuw vergunning verleend zonder een nieuw ontwerpbesluit op te stellen. Uit de uitspraak blijkt niet dat belanghebbenden in de gelegenheid zijn gesteld op het rapport te reageren. De Afdeling volstaat met de overweging dat er geen wezenlijk ander besluit is, want het ziet op verlening van dezelfde vergunning. Van een indringende toetsing zoals in de uitspraak van augustus is geen sprake, althans dat blijkt niet uit de uitspraak. Een nieuw rapport betekent hier dus niet dat in beginsel sprake is van een wijziging van de aanvraag waarvoor een nieuw ontwerpbesluit ter inzage moet worden, tenzij aannemelijk is dat derden daardoor niet zijn geschaad. Kennelijk kan het zorgvuldigheidsbeginsel hier een wat minder belangrijke rol spelen volgens de Afdeling, maar eerlijk gezegd begrijp ik niet goed waarom in een situatie waarin na vernietiging een nieuw of nader rapport wordt ingediend niet hetzelfde uitgangspunt geldt als wanneer naar aanleiding van zienswijzen een nieuw of nader rapport wordt ingediend.

Cathine Knijff is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot onderstaande contactpersoon van het praktijkgebied omgevingsrecht.

Vragen?