Silvan Boer, 4 april 2014

Rechtsonzekerheid bij regulering detailhandel in bestemmingsplannen

De invoering van de ‘ladder duurzame verstedelijking' in 2012 heeft veel discussie veroorzaakt over welke eisen mogen en moeten worden gesteld aan behoefteonderzoek voor detailhandel in bestemmingsplannen. Een veelgehoorde stelling is dat jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Dienstenrichtlijn zouden meebrengen dat behoefteonderzoek geen voorwaarde mag zijn voor het toestaan van nieuwe detailhandel in bestemmingsplan. Dit is niet juist, maar hoe zit het dan wel?

De ladder duurzame verstedelijking (artikel 3.1.6 lid 2 Besluit ruimtelijke ordening) schrijft voor dat bij bestemmingsplannen voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen moet worden onderzocht of deze ontwikkeling wel voorziet in een actuele regionale behoefte. Deze eventuele behoefte aan de beoogde ontwikkeling moet worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Voor detailhandel in het bijzonder geldt dat de raad in het bestemmingsplan moet motiveren dat rekening is gehouden met het voorkomen van leegstand (zie toelichting bij de wijziging Besluit algemene regels ruimtelijke ordening, Stb. 2012, 388).

In de praktijk wordt wel gesteld dat deze bepaling in strijd zou zijn met de Dienstenrichtlijn, waarin kort gezegd een verbod is opgenomen op een ‘economic needs test'. Daarbij wordt gewezen op vaste jurisprudentie van de Afdeling over detailhandel in bestemmingsplannen. Daarin is uitgemaakt dat concurrentieverhoudingen bij een planologische belangenafweging in beginsel geen in aan te merken belang vormen, tenzij zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenpatroon zal voldoen die niet door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd. Er is sprake van duurzame ontwrichting als inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften, zie bijvoorbeeld ABRS 18 september 2013. De gestelde strijd met de Dienstenrichtlijn is voor minister Schultz zelfs aanleiding geweest om onlangs voor te stellen een lid te voegen aan artikel 3.1.6 Bro. In deze toevoeging zou duidelijk gemaakt moeten worden dat het onderzoek naar de actuele regionale behoefte geen betrekking mag hebben op de economische behoefte, de marktvraag of economische planning.

Dit is een misvatting.

Ten eerste mogen gemeenten vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening wel degelijk beperkingen opleggen aan het toestaan van detailhandel (zie ook mijn eerdere bijdrage van 8 augustus 2012). De inmiddels ingevoerde ladder duurzame verstedelijking kan worden gezien als een verdere uitwerking van de eisen die in het kader van een goede ruimtelijke ordening gesteld mogen worden. Daaruit volgt dat voorafgaand behoefteonderzoek (lees: distributie-planologisch onderzoek) zelfs verplicht is: gemotiveerd moet worden dat leegstand wordt voorkomen.

Ten tweede is de Dienstenrichtlijn überhaupt niet van toepassing op detailhandel, zoals onder meer is bevestigd in een uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2013. Zie ook p. 13 van de Nota van Toelichting bij de Dienstenwet.

Een recente uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 maart 2014 (bestemmingsplan Centrum Vlijmen) maakt dit nog eens duidelijk. Het ging hier om een bestemmingsplan waarin herstructurering van het centrum van Vlijmen mogelijk wordt gemaakt, met onder meer het realiseren van winkels. De Afdeling oordeelt dat de raad geen inzicht heeft gegeven in de aanvaardbaarheid in regionaal verband van de in het plan voorziene ontwikkeling met het oog op het voorkomen van structurele winkelleegstand. Dit leidt tot vernietiging van het bestemmingsplan.

Voor een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwe detailhandel, kan en moet dus wel degelijk gedegen distributie-planologisch onderzoek worden uitgevoerd. Er moet immers gemotiveerd kunnen worden dat leegstand wordt voorkomen. Zie in dit verband ook een eerdere uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012 met vergelijkbare strekking.

De vraag is hoe deze 'ladder duurzame verstedelijking' zich verhoudt met de al genoemde vaste jurisprudentie van de Afdeling over ‘duurzame ontwrichting'. Deze jurisprudentie, die toch enigszins te zijn geïnspireerd op de Dienstenrichtlijn, bepaalt immers dat concurrentieverhoudingen in het aanbod detailhandel in beginsel niet mogen worden betrokken bij de belangenafweging.

Dit leidt tot de volgende paradox: ingrijpen in concurrentieverhoudingen mag niet, voorkomen leegstand moet. Hierbij lijkt van belang te zijn wat het motief is van de regulering: vanuit het oogpunt van ruimtelijke ordening kunnen en moeten beperkingen worden opgelegd; vanuit het oogpunt van regulering in concurrentieverhoudingen mag dit niet. Dit leidt naar mijn mening tot rechtsonzekerheid. Het lijkt mij dan ook nuttig als in verdere rechtspraak duidelijker wordt gemaakt hoe gemeenten met dit spanningsveld moeten omgaan.

Vragen?