Afdeling bestuursrechtspraak: burgemeester moet nieuw besluit nemen over betoging 'De Buitenkerk'

Gisteren deed de Afdeling bestuursrechtspraak een uitspraak [201402100/1/A3] naar aanleiding van het besluit van de burgemeester van Den Haag om in 2012 het kampement van de beweging ‘De Buitenkerk' te verbieden. Ik bespreek het procesbelang, de kwalificatie als betoging en de vereisten om een manifestatie te verbieden.

In het kielzog van de Occupy-protesten die overgewaaid vanuit New York vanaf oktober 2011 in Nederland in vele steden plaatsvonden, wilde ‘De Buitenkerk' in Den Haag met ingang van de nacht van 12 op 13 december 2012 nachtelijke manifestaties houden op de Koekamp (waar eerder ook Occupy en ‘Wij blijven hier Den Haag' hun tenten hadden opgeslagen). De Buitenkerk is (volgens haar website) een coalitie van kerken, burgers en organisaties is die letterlijk buiten staat en slaapt om op deze wijze om de zwaksten in de samenleving heen te staan. Het doel is niet daklozen opvang te bieden, maar de zwaksten een platform te geven zich in eenheid richting overheid en samenleving te kunnen manifesteren. Er werden tussen 30 en 300 deelnemers verwacht en er zou (volgens de kennisgeving die aan de burgemeester werd gedaan) gebruik worden gemaakt van megafoons, versterkt geluid, spandoeken, flyers, muziekinstrumenten, grote (party)tenten, verwarming, kooktoestellen, kookgerei, veldbedden, dekens, dixi's, draadloze internetapparatuur, accu's, aggregaten en zonnepanelen. De burgemeester verbond beperkingen aan de manifestatie: het gebruik van tenten en het vestigen van een tentenkamp zijn niet toegestaan, nachtelijk verblijf tussen 22.00 en 06.00 uur tijdens de betoging niet is toegestaan, het terrein moet iedere dag leeg worden opgeleverd en de betoging mag met het oog op de mogelijke ontruiming van de betoging “Wij blijven hier Den Haag” op de Koekamp niet in die omgeving worden gehouden. Voor het opleggen van deze beperkingen heeft de burgemeester de gang van zaken tijdens de betogingen van Occupy Den Haag en “Wij blijven hier Den Haag” relevant geacht, mede omdat de kennisgever van de manifestatie volgens de burgemeester nauw betrokken was bij deze betogingen. De manifestatie gaat vanwege de opgelegde beperkingen niet door.

De kennisgever gaat in beroep tegen het besluit bij de rechtbank Den Haag. Die oordeelt dat hij geen procesbelang meer heeft. Procesbelang gaat om de vraag of hetgeen met het beroep wordt nagestreefd nog daadwerkelijk kan worden bereikt. Een rechtzoekende die geen procesbelang (meer) heeft, wordt niet door de rechter ‘ontvangen'.

De rechtbank Den Haag achtte doorslaggevend tussen de voorgenomen startdatum van de betoging en de zitting bij de rechtbank op 15 november 2013 ruim elf maanden waren verstreken waarin op de Koekamp geen door kennisgever of De Buitenkerk georganiseerde betogingen hadden plaatsgevonden. Gelet op die omstandigheid kon naar het oordeel van de rechtbank bij een eventueel toekomstige betoging op de Koekamp niet meer worden gesproken van een voortzetting van de op 9 december 2012 aangekondigde betoging. En bovendien achtte de rechtbank het niet aannemelijk dat de burgemeester bij een nieuwe kennisgeving zonder meer soortgelijke beperkingen zou opleggen. Daarbij overwoog de rechtbank dat evenmin kan worden vastgesteld dat De Buitenkerk een concrete, nog steeds actuele problematiek aan de kaak stelt, waardoor minder aannemelijk is dat De Buitenkerk een soortgelijke betoging op de Koekamp zal gaan organiseren. Een nogal opmerkelijke redenering en conclusie waarmee de Afdeling in hoger beroep korte metten maakt.

Volgens de Afdeling had de kennisgever (appellant in de uitspraak) nog steeds belang bij een inhoudelijk oordeel over de opgelegde beperkingen aan de op 9 december 2012 aangemelde betoging ten tijde van de behandeling van zijn beroep door de rechtbank. De Afdeling betrekt hierbij dat appellant bij de rechtbank naar voren heeft gebracht dat niet met de betoging is aangevangen om te voldoen aan de door de burgemeester opgelegde beperkingen. Bovendien heeft appellant desgevraagd medegedeeld dat met de betoging alsnog zal worden aangevangen zodra deze beperkingen worden opgeheven en er zijn geen feiten of omstandigheden waaruit zou volgen dat het onaannemelijk is dat De Buitenkerk aan dit voornemen uitvoering zou geven indien zich daartoe de mogelijkheid voordoet. De Afdeling stelt dat voor de beoordeling van het procesbelang in dit geval in het midden kan blijven in hoeverre de uitvoering van dit voornemen zou kunnen worden aangemerkt als het alsnog aanvangen van de eerder verzochte betoging of als een nieuwe betoging. Tot slot volgt de Afdeling de rechtbank niet in haar overweging dat niet kan worden vastgesteld of De Buitenkerk een concrete, nog steeds actuele problematiek aan de kaak stelt. Het door De Buitenkerk genoemde doel van de betoging, te weten het bieden van een platform voor de zwaksten in de samenleving om zich in eenheid ten overstaan van overheid en samenleving te kunnen manifesteren leent zich, mede in het licht van de in de Wet op de openbare manifestaties (Wom) vervatte waarborgen, niet voor een inhoudelijk oordeel omtrent de concrete, actuele waarde hiervan.

Is het kampement een betoging? Daarover heeft de Afdeling in een eerdere uitspraak (van 27 augustus 2014 inzake Occupy) aangegeven dat er in beginsel van moet worden uitgegaan dat een kampement dat is gericht op het uiten van een visie op politiek of maatschappelijk gebied een manifestatie is in de zin van de Wom. Deze lijn zet de Afdeling hier door en concludeert dat gezien de kennisgeving van een demonstratie met als doel het bieden van een platform voor de zwaksten in de samenleving zich in eenheid richting overheid en samenleving te kunnen manifesteren, sprake is van kennisgegeven van een betoging in de zin van de Wom.

Vervolgens oordeelt de Afdeling dat het ongeclausuleerd uitsluiten van het kampement moet worden aangemerkt als een verbod in de zin van de Wom. Ingevolge artikel 5, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wom kan een verbod slechts worden gegeven indien een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert (bescherming van de gezondheid, belang van het verkeer, bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden). Het gaat hier om een noodzakelijkheidsvereiste, dat recht doet aan de proportionaliteitsmaatstaf van het tweede lid van artikel 11 van het EVRM, en een strenger criterium is dan de maatstaf die geldt voor het stellen van beperkingen die niet op een verbod neerkomen. Voor dergelijke beperkingen is het voldoende dat deze dienstig zijn aan een of meer van de in artikel 2 van de Wom genoemde belangen. Volgens de Afdeling heeft de burgemeester niet deugdelijk gemotiveerd dat een dergelijk verbod noodzakelijk is, omdat de door hem genoemde eerdere kampementen tot wanordelijkheden zouden hebben geleid. Hiertoe wordt van belang geacht dat aan die eerdere betogingen geen beperkingen waren gesteld waarmee de gestelde wanordelijkheden mogelijk waren voorkomen. Derhalve staat niet vast dat de voorgenomen betoging van de Buitenkerk in de vorm van een tentenkamp, ondanks het stellen van redelijke beperkingen – bijvoorbeeld met betrekking tot de maximale tijdsduur en de te gebruiken middelen – tot wanordelijkheden zou leiden. De burgemeester mocht zich niet op het standpunt stellen dat de aan de besluitvorming ten grondslag gelegde belangen een ongeclausuleerd verbod vorderden, omdat niet is gebleken dat de burgemeester niet met lichtere maatregelen had kunnen volstaan. Gelet op het voorgaande is het besluit van 27 juni 2013 genomen in strijd met artikel 5, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wom. De burgemeester moet een nieuw besluit nemen.

Cathine Knijff is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot onderstaande contactpersoon van het praktijkgebied bestuursrecht.

Vragen?