Relativiteitsvereiste: kan de ladder duurzame verstedelijking strekken tot bescherming van de belangen van een concurrent?

De relativiteitseis houdt in dat de rechter een besluit niet kan vernietigen wegens strijd met de rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming tot belang van degene die zich daarop beroept. De in de titel opgenomen rechtsvraag kwam eerder aan de orde in een zaak waarin onder andere Praxis beroep instelde tegen een aan een concurrent verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bouw- en tuinmarkt, en werd door de Afdeling bestuursrechtspraak op 25 juni 2014 bevestigend beantwoord. Onlangs echter, op 20 mei 2015, heeft de Afdeling dit eerdere oordeel (volgens eigen schrijven) ‘gepreciseerd', of misschien beter gezegd, aangescherpt. Over de mogelijkheid van concurrenten om beroep in te stellen schreef ik eerder; vaste lijn in de rechtspraak is dat een concurrent die werkzaam is in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied kwalificeert als belanghebbende.

In de zaak uit 2014 meende Praxis dat realisering van een nieuwe bouwmarkt in Groningen zou leiden tot onaanvaardbare leegstand door de sluiting van andere bouwmarkten in (regio) Groningen. Daarmee deed Praxis beroep op strijd met art. 3.1.6 lid 2 Besluit omgevingsrecht: de ladder voor duurzame stedelijke ontwikkeling. Deze ladder vereist een zorgvuldige afweging van ruimtegebruik. Nieuwe stedelijke ontwikkelingen moeten worden afgestemd op geconstateerde actuele regionale behoefte. Bij de vraag of sprake is van een actuele regionale behoefte moet de behoefte worden afgewogen tegen het bestaande aanbod; bij detailhandel moet daarbij ook rekening worden gehouden met het voorkomen van leegstand. De Afdeling oordeelt in de uitspraak in 2014 dat aangezien art. 3.1.6 lid 2 Bor mede beoogt leegstand te voorkomen, er geen grond bestaat voor het oordeel dat dit artikel kennelijk niet strekt ter bescherming van het belang van Praxis bij het voorkomen van leegstand. De lijn leek dus te zijn dat de relativiteitseis de Afdeling niet de bevoegdheid ontneemt om bij een beroep van een concurrent die aannemelijk kan maken dat gevreesd moet worden voor structurele leegstand, het besluit kan vernietigen wegens strijd met de ladder duurzame verstedelijking. Zo ver kwam het overigens in deze zaak niet: de Afdeling vond dat voldoende inzichtelijk was gemaakt dat het project voorzag in een actuele regionale behoefte en vond dat Praxis zijn vrees voor leegstand onvoldoende aannemelijk had gemaakt.

Het oordeel over de relativiteiteis bij een beroep van een concurrent op de ladder wordt in de uitspraak van 20 mei 2015 ‘gepreciseerd'. De Afdeling overweegt dat voor zover de ladder duurzame verstedelijking in rechte wordt ingeroepen door een concurrent die kwalificeert als belanghebbende bij het besluit omdat zijn onderneming werkzaam is in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied, deze concurrent daarbij feiten en omstandigheden naar voren moet brengen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat de relativiteitseis niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met de ladder in de weg. In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bestreden besluit zodanige leegstandseffecten heeft tot gevolg heeft dat dit tot een uit het oogpunt van goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het betrokken bestuursorgaan over de onaanvaardbaarheid van die leegstandseffecten. Voor relevante leegstand is onvoldoende dat de onvoorziene ontwikkeling, die mogelijk wordt gemaakt door een bestemmingsplan of omgevingsvergunning, leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de betreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik – al dan niet door transformatie – niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand.

De Afdeling stelt hiermee een verdergaande inhoudelijke eis aan de wijze waarop een concurrent zijn beroep op de ladder moet inrichten om niet ‘tegen een dichte van het de relativiteitseis' aan te lopen. Immers, als hij niet aannemelijk maakt dat de ontwikkeling zal kunnen leiden tot relevante leegstand (zoals nader omschreven door de Afdeling in deze uitspraak), zal de Afdeling het beroep op de ladder niet inhoudelijk toetsen. Daarbij moet de concurrent verder kijken dan alleen de gevolgen die hij mogelijk gaat ondervinden: een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor daling van omzet en inkomsten, of zelfs sluiting, van de eigen onderneming of vestiging is onvoldoende. Hoewel De Afdeling dit niet met zoveel woorden aangeeft, vermoed ik dat de precisering te maken heeft met de sinds vorig jaar juli 2014 in werking getreden aanpassing van de ladder. Daarmee is geregeld dat in het geval een bestemmingsplan ziet op de vestiging van een dienst als bedoeld in art. 1 van de Dienstenwet, het onderzoek naar de actuele regionale behoefte slechts tot doel heeft na te gaan of de vestiging van de dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Een bestemmingsplan dient namelijk niet om concurrentieverhoudingen te regelen. Hiermee werd geregeld dat geen sprake is van strijd met de Dienstenwet. In die lijn past dat een concurrent die vreest voor zijn eigen zaak, niet al te makkelijk een beroep op vrees voor leegstand kan doen.

In de zaak waarin deze uitspraak is gedaan ging het om vaststelling van een bestemmingsplan dat een wellness-centrum mogelijk maakt. Een exploitant van een 3,5 km verderop gelegen wellness-centrum en de eigenaar van het complex waarin dit wellness-centrum is gevestigd gaan in beroep. De Afdeling merkt beiden aan als belanghebbende concurrenten (de eigenaar van het complex is als verhuurder van bebouwing die zich richt op hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied van de initiatiefnemer van het nieuwe centrum belanghebbende omdat niet is uitgesloten dat het plan de verhuurbaarheid van het bestaande wellness-centrum nadelig zal beïnvloeden). Tot een inhoudelijke toetsing aan de ladder komt het echter niet, omdat volgens de Afdeling niet is gebleken van feiten of omstandigheden die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden.