Fosfaatreductieplan niet in strijd met artikel 1 EP

Mest bevat nitraten en fosfaten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor de bodem en het grond- en oppervlaktewater. Op EU niveau is daarom al in 1991 bepaald dat de nitraatverontreiniging van grond- en oppervlaktewater uit agrarische bronnen moet worden teruggebracht tot aanvaardbare niveaus en dat verdere verontreiniging moet worden voorkomen. Concreet betekent dit dat landbouwbedrijven in lidstaten per jaar maar maximaal 170 kilogram stikstof uit dierlijke mest per hectare landbouwgrond mogen aanwenden. De Europese Commissie kan toestemming geven voor het ophogen van die norm. Dat wordt derogatie genoemd. Nederland maakt daar sinds 2006 gebruik van. Voorwaarde daarvoor is steeds geweest dat de mestproductie in Nederland per jaar het feitelijke productieniveau van 2002 niet overstijgt (het derogatieplafond).

In 2014 is het derogatieplafond van de sector overschreden en in 2015 is het nationale derogatieplafond overschreden. Dat was aanleiding voor de staatssecretaris om de zogenoemde Regeling Fosfaatreductieplan 2017 in het leven te roepen. De Regeling bepaalt in de kern dat melkveehouders hun aantal vrouwelijke runderen stapsgewijs moeten reduceren totdat het niveau van hun veestapel van 2 juli 2015 is bereikt of dat zij een heffing moeten betalen. Voor elke koe die een veehouder te veel heeft, moet afhankelijk van de omstandigheden een heffing van € 240,- ofwel € 120,- betaald worden. Een sterke financiële prikkel dus om runderen af te stoten. Tegelijkertijd voorziet de Regeling slechts in een zeer beperkte voorziening voor knelgevallen.

Omdat in 2008 in Europees verband is besloten om het stelsel van melkquota per 1 april 2015 af te schaffen, hebben een behoorlijk aantal Nederlandse melkveehouders vlak voor inwerkingtreding van de Regeling kans gezien om hun melkveestapel uit te breiden. Velen hebben toen ook geïnvesteerd in grond en stallen om hun melkveehouderij te kunnen uitbreiden. Deze melkveehouders zagen zich dus in 2017 voor de keuze gesteld om investeringen van vóór de invoering van het plan terug te draaien (met bijkomende financiële consequenties) of hoge heffingen te betalen.

Melkveehouders hebben daarop de vraag opgeworpen in hoeverre de Regeling zich verhoudt tot het in artikel 1 Eerste Protocol van het EVRM (EP) neergelegde recht op ongestoord genot van het eigendom. In mei 2017 heeft een aantal melkveehouders succes geoogst toen de voorzieningenrechter de Regeling jegens hen buiten werking stelde wegens schending van artikel 1 EP. De voorzieningenrechter oordeelde kort gezegd dat door de Regeling de betreffende melkveehouders dusdanig beperkt worden dat kan worden aangenomen dat de winstgevendheid van hun bedrijven in vergaande mate wordt aangetast. Volgens de voorzieningenrechter konden deze melkveehouders niet hebben voorzien dat de Regeling ook hen zou treffen.

Onlangs was de hoogste rechterlijke instantie, het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), aan zet. In de uitspraak van 21 augustus 2018 oordeelde het CBb dat de Regeling bij wet voorzien is (in artikel 13 van de Landbouwwet), een legitiem doel dient en in zijn algemeenheid een redelijke mate van evenredigheid (‘fair balance’) tussen het doel en de getroffen maatregelen kent. Het CBb tilt daarbij zwaar aan het gegeven dat van professionele veehouders bekend mogen worden veronderstelt met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt. Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Dit voert het CBb tot het oordeel dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken. Verdere omstandigheden die het CBb in aanmerking neemt zijn onder meer dat de Regeling voorziet in een stapsgewijze reductie van de omvang van de veestapel en dat de Regeling niet rechtstreeks dwingt tot de verkoop van vee. De individuele veehouder kan binnen de Regeling de keuze maken om gedeeltelijk af te bouwen en een solidariteitsheffing te voldoen. Daar komt nog bij dat het te verkopen vee op zichzelf zijn marktwaarde behoudt terwijl evenmin in algemene zin kan worden aangenomen dat de overige productiemiddelen van veehouders niet meer op nuttige wijze kunnen worden aangewend. Eén en ander brengt het CBb tot de conclusie dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP.

De veehoudster in kwestie heeft overigens meer geluk. Het CBb oordeelt dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat de Regeling in haar specifieke geval niet zodanig uitwerkt dat sprake is van een bijzondere disproportionele last. Het ministerie is namelijk niet ingegaan op de mate waarin het bedrijf van deze veehoudster financieel wordt getroffen en welke gevolgen dit bijvoorbeeld heeft voor de continuïteit van de bedrijfsvoering. Het ministerie kan niet volstaan met de enkele verwijzing naar het ondernemersrisico van de veehoudster, maar moet een afweging van de betrokken belangen maken. De veehoudster krijgt daarom nog een kans om te bewijzen dat er sprake is van een disproportionele last.