Wieringa AdvocatenWieringa Advocaten • Postbus 10100 1001 EC Amsterdam • IJdok 17 1013 MM Amsterdam • +31 (0)20 624 6811 • Wieringa@wieringa.nl
 
Schaarse rechten

Rechtbank Den Haag brengt privaatrechtelijk handelen van de Staat onder de Dienstenrichtlijn

In een uitspraak van 14 april 2021 (ECLI:NL:RBDHA:2021:3894) heeft de rechtbank Den Haag de Staat der Nederlanden geboden om nieuwe besluiten te nemen op de verzoeken van Fastned tot het verlenen van het privaatrechtelijk gebruiksrecht van drie in zijn eigendom zijnde verzorgingsplaatsen voor het realiseren van aanvullende voorzieningen waarvoor Fastned een Wbr-vergunning heeft gekregen. Deze uitspraak illustreert mooi hoe ingewikkeld het kan worden als het privaatrecht en het (Europees) bestuursrecht in één kwestie samenkomen.

Verdeling en inrichting van verzorgingsplaatsen langs de snelwegen

De Nederlandse snelwegen zijn vele verzorgingsplaatsen rijk. De Staat is eigenaar van vrijwel alle locaties waar deze verzorgingsplaatsen zijn ingericht.

Tot enkele jaren terug trof men op deze verzorgingsplaatsen met name tankstations en wegrestaurants. De afgelopen jaren heeft het elektrisch rijden echter een vlucht genomen. Omdat de Staat deze ontwikkeling wilde stimuleren, heeft zij concessies verleend voor het plaatsen en exploiteren van energielaadpunten op verzorgingsplaatsen. Fastned heeft veel van deze concessies in handen gekregen.

Fastned had kennelijk een exploitatie zoals een benzinestation voor ogen. Zij wilde dus niet alleen de energielaadpunten als basisvoorziening exploiteren maar ook aanvullende voorzieningen, zoals een gemakswinkel, autowasstraat of snoepautomaat. De Staat wilde daar niet aan meewerken. In de zogenoemde “Kennisgeving 2013” is opgenomen dat het vergunninghouders van energielaadpunten als basisvoorziening niet is toegestaan aanvullende voorzieningen aan te bieden. Op basis hiervan weigerde de Staat categorisch de privaatrechtelijke toestemming voor aanvullende voorzieningen bij energielaadpunten. Volgens de Staat zijn de doelmatige inrichting van een verzorgingsplaats met inachtneming van een zo (verkeers)veilig mogelijke indeling beter gediend met zo min mogelijk versnippering van aanvullende voorzieningen.

Na uitspraken van de rechtbank Amsterdam en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State moest de Staat aan Fastned zogenoemde Wbr-vergunningen verlenen voor de gewenste aanvullende voorzieningen. De Staat probeerde hier alsnog een stokje voor te steken door als eigenaar van de gronden aan Fastned de vereiste privaatrechtelijke toestemmingen te onthouden.

Is de Dienstenrichtlijn van toepassing op de Kennisgeving 2013?

De rechtbank overweegt dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de Kennisgeving 2013. Daartoe stelt de rechtbank dat de Kennisgeving 2013 een “vergunningstelsel” is als bedoeld in artikel 4 lid 6 van de Dienstenrichtlijn. Dat houdt in: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. De rechtbank vat hier ook privaatrechtelijke toestemmingen onder.

De vraag rijst of de rechtbank deze overwegingen terecht heeft gekoppeld aan de Kennisgeving 2013. Daarin is immers alleen opgenomen dat het vergunninghouders van energielaadpunten als basisvoorziening niet is toegestaan aanvullende voorzieningen aan te bieden. De daadwerkelijke verplichting om bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit, zit immers ingebakken in het eigendomsrecht. Niet de Kennisgeving 2013 maar het eigendomsrecht verplicht tot het verkrijgen van een (formele of stilzwijgende) toestemming.

De rechtbank heeft ook geen overwegingen gewijd aan het aan het gedeelte van de definitie van een vergunningstelsel dat rept over een “bevoegde instantie”. Dat laatste is volgens een opvolgende definitiebepaling “elk orgaan of autoriteit dat in een lidstaat een toezichthoudende of regelgevende rol vervult ten aanzien van dienstenactiviteiten, met name bestuurlijke instanties, met inbegrip van rechterlijke instanties die als zodanig optreden, beroepsorden en de beroepsverenigingen en -organisaties of andere beroepsorganisaties die in de uitoefening van hun juridisch autonome bevoegdheden de toegang tot of de uitoefening van dienstenactiviteiten collectief reguleren”. De vraag is of een overheidsorgaan ook in haar rol als privaatrechtelijke rechtspersoon als bevoegde instantie in de zin van de Dienstenrichtlijn kan worden aangemerkt.

Voldoet de Kennisgeving 2013 aan de Dienstenrichtlijn?

Vervolgens overweegt de rechtbank dat de Kennisgeving 2013 niet voldoet aan de eisen die de Dienstenrichtlijn aan vergunningenstelsel stelt. Artikel 10 lid 2 Dienstenrichtlijn bepaalt namelijk onder meer dat een vergunningstelsel gebaseerd moet zijn op criteria die gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang die bovendien evenredig zijn met die reden van algemeen belang. Zuiver economische doelstellingen (van een lidstaat) kunnen geen dwingende reden van algemeen belang vormen.

De rechtbank vervolgt dat artikel 14 aanhef en onder 5 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat lidstaten de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk mogen stellen van economische criteria. De rechtbank kwalificeert de weigering van de Staat als zodanig, omdat de Staat kort gezegd het eigen financiële belang had aangevoerd als reden van de weigering. De rechtbank overweegt ook dat de Staat onvoldoende heeft gesteld dat de categorische weigering proportioneel is ten opzichte van het gestelde doel.

De rechtbank concludeert dat het in de Kennisgeving 2013 neergelegde beleid van de Staat tot categorische weigering van aanvullende voorzieningen bij energielaadpunten onrechtmatig is jegens Fastned wegens strijd met de Dienstenrichtlijn.

Verhouding met de tweewegenleer

Om te bepalen in welke gevallen een overheidsrechtspersoon gebruik mag maken van het privaatrecht, zijn in de loop der jaren verschillende ‘leren’ ontwikkeld. De tweewegenleer, die voorziet in een oplossing door privaatrechtelijk overheidshandelen alleen uit te sluiten wanneer dit uitdrukkelijk uit de publiekrechtelijke bepaling voortvloeit, vormt de heersende leer in combinatie met de beperkingen die daarop zijn geformuleerd door de gemengde rechtsleer en de doorkruisingsleer.

Het Windmill-arrest (ECLI:NL:HR:1990:AC0965) ging over het bedrijf Windmill, dat via een pijpleidingsysteem afvalgips op de Nieuwe Waterweg loosde. Voor deze lozing beschikte Windmill over vergunningen die waren verleend op grond van de Rivierenwet en de Wvo. De Staat had echter tegen Windmill een verbod gevorderd de gipsslurry te lozen of te doen lozen op de Nieuwe Waterweg, zolang Windmill niet in het bezit was van een door de Staat als eigenaar van de Nieuwe Waterweg te verlenen ‘privaatrechtelijke’ vergunning tot het gebruik van dit water tegen betaling van een jaarlijkse vergoeding. In haar arrest is de Hoge Raad gekomen met de alom bekende formulering dat de overheid belangen die haar in een publiekrechtelijke regeling zijn toevertrouwd in beginsel ook mag behartigen door gebruik te maken van haar privaatrechtelijke bevoegdheden. Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling niet in een dergelijke bevoegdheid voorziet, is voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarvoor moet op meerdere criteria worden gelet. Beoordeeld zal moeten worden of de Wet beheer rijkswaterstaatswerken wordt doorkruist door het vereisen (en weigeren) van privaatrechtelijke toestemmingen.

Het enkele feit dat naast een publiekrechtelijke vergunning nog ruimte is voor een privaatrechtelijke toestemming, betekent niet dat het gebruik van het privaatrecht zonder meer is toegestaan. Artikel 3:13 BW (misbruik van bevoegdheid) en artikel 3:14 BW (geen strijd met het publiekrecht) vormen namelijk zelfstandige maatstaven om te beoordelen of het uitoefenen van privaatrechtelijke bevoegdheden is toegestaan. Uit de arresten Amsterdam/Geschiere (ECLI:NL:HR:2009:BH7845) en Hoogheemraadschap/Götte (ECLI:NL:HR:2012:BX07360) blijkt dat relevant is of een geheel verbod op het gebruik van de gronden beoogd wordt of slechts een privaatrechtelijke vergoeding wordt verlang. En dan is ook van belang wat het motief is: Motieven die in de buurt komen van een herhaling van de publiekrechtelijke belangenafweging, en wel kunnen leiden tot een beperking van dat gebruik, zijn in beginsel niet toelaatbaar.

Wij zijn benieuwd of er nog hoger beroep zal volgen: mogelijk volgen hier weer nieuwe inzichten op de verhouding tussen het privaatrecht en het (Europees) bestuursrecht uit.

Deel dit artikel via     
Twitter     Twitter     E-mail     

Blogs van Lucia Tellegen

Schrijf u in voor onze nieuwsbrief

 

waarnaar bent u op zoek?

pagina's waarop minstens één van de zoektermen voorkomt
pagina's waarop alle zoektermen voorkomen
pagina's waarop de exacte tekst voorkomt

in de hele website
alleen in de blog
in de website met uitzondering van de blog

Wieringa Advocaten