Bestemmingsplan ‘Grondwaterneutrale Kelders’ doorstaat toets Raad van State

De gemeente wil Amsterdam klimaatbestendig maken. Door extreme droogte kunnen woningen verzakken en door extreme hoosbuien komen straten en parken blank te staan. Reden genoeg om de ondergrondse grondwaterstromen zo min mogelijk te belemmeren met barrières. Tegelijkertijd zijn er steeds meer Amsterdammers die een kelder onder hun woning willen aanleggen. Klimaatdoelstellingen en bouwplannen wringen in dit opzicht met elkaar.

In juni 2021 schreven wij een blog over het bestemmingsplan Grondwaterneutrale Kelders (toen nog een ontwerp). Het bestemmingsplan zou een vertaling van het Afwegingskader Grondwaterneutrale Kelders Amsterdam zijn in een juridisch planologisch kader. Dit kader komt als een deken over alle vigerende bestemmingsplan heen te liggen. Het doel van het bestemmingsplan is om te zorgen dat alle kelderbouwaanvragen in Amsterdam moeten voldoen aan de eis van grondwaterneutraliteit.

Twee partijen hadden beroep ingesteld tegen de vaststelling van het bestemmingsplan. Vandaag heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State daarover uitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2022:3733).

Overlap met de Keur?

Eén van de beroepsgronden waarover de Afdeling zich moest uitlaten, was of de raad met het bestemmingsplan voorziet in de bescherming van belangen die al door de Keur worden beschermd. Een Keur is een verordening van het Waterschap. Daarin kunnen regels worden opgenomen bescherming van onder andere waterkeringen, watergangen en bijbehorende kunstwerken.

De Afdeling beantwoordt deze vraag ontkennend. De Keur voorziet alleen in de bescherming van het waterstaatkundige belang, terwijl het bestemmingsplan in kwestie belangen behartigt die ruimer en deels ook concreter zijn dan dat. In de Keur die voor Amsterdam geldt is ook geen algehele regeling opgenomen voor het bouwen van kelder of andere ondergrondse bouwwerken. De Keur voorkomt en beperkt de negatieve gevolgen daarvan voor de grondwaterstand- en stroming dan ook niet. Uit de Waterwet volgt volgens de Afdeling ook niet dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening geen planregel mag worden getroffen náást de Keur.

Kortom: de Keur en het bestemmingsplan Grondwaterneutrale Kelders kunnen naast elkaar bestaan.

Zorgvuldige belangenafweging

Een van de appellanten, Liander, betoogde dat de raad onvoldoende rekening had gehouden met het realiseren van onderstations om de uitbreidingen van het elektriciteitsnetwerk mogelijk te maken. Volgens Liander ontbreekt ook de noodzaak voor een volledig verbod op kelderbouw.

De Afdeling gaat niet mee dit verzoek van Liander om een uitzonderingspositie. De Afdeling stelt vast dat er geen volledig verbod op kelderbouw komt te gelden, maar een verbod op de bouw van niet-grondwaterneutrale kelders. Het is niet onevenredig dat óók Liander meer tijd en inspanningen moet verrichten om te zorgen dat ondergrondse bouwplannen grondwaterneutraal kunnen worden gerealiseerd. Ook van Liander mag worden verwacht eventueel mitigerende maatregelen te treffen. De levering van energie in Amsterdam is daarmee niet in het geding. De Afdeling overweegt in dit verband nog expliciet dat de functie of het gebruik van de kelder niet relevant is voor de vraag welke effecten de kelder uiteindelijk zal hebben op de grondwaterstand en -stroming.

Onderscheid tussen grote en kleine kelders

Om te bepalen of een kelder grondwaterneutraal kan worden gebouwd geldt:

voor kelders met een totale brutovloeroppervlakte van maximaal 300 m2 en een maximale bouwdiepte van 4 meter dat het college de aanvraag toetst aan de beleidsregels “Grondwaterneutrale Kelders Amsterdam“. Daaruit volgt een pakket aan mogelijke technische maatregelen toegespitst op specifieke gebieden.
voor kelders met een totale brutovloeroppervlakte van meer dan 300 m2 of een bouwdiepte van meer dan 4 meter dat op basis van een geohydrologisch onderzoek moet worden aangetoond dat het bouwplan niet strijdig is met het belang van grondwaterneutraal bouwen.

De Afdeling volgt het betoog van de raad dat grote grondwatergevolgen inherent zijn aan bouw van grote kelders in algemene zin. Een algemeen toetsingskader voor deze gevallen is dan per definitie niet mogelijk voor een beoordeling van grondwaterneutraal bouwen. De Afdeling benoemt hierbij ook dat niet is gebleken dat negatieve (cumulatieve) effecten van aanleg van kelders op de stand en de stroom van het grondwater in Amsterdam met een minder vergaand planregeling kunnen worden voorkomen.

Geohydrologisch rapport

Voorts overweegt de Afdeling dat het bestemmingsplan Grondwaterneutrale Kelders voldoende duidelijk maakt waar een geohydrologisch rapport aan moet voldoen. Het uitgangspunt is dat het rapport moet aantonen dat de stand en stroming van het grondwater buiten het perceel waarop de kelder is geprojecteerd niet of nauwelijks veranderen, waar mogelijk zal verbeteren, en geen negatieve grondwatereffecten optreden. Tot negatieve effecten worden in ieder geval gerekend risico’s op opbarsten van de deklaag, welvorming en overlast van een te hoge grondwaterstand en van een te lage grondwaterstand.

In het geohydrologisch rapport moeten:

de eigenschappen en kenmerken van het grondwatersysteem op een bepaalde locatie worden opgenomen,
de bodemopbouw, de doorlatendheid (k-waarde) van de bodem, de grondwaterfluctuatie, de grondwaterstroming in beeld worden gebracht,
de gevolgen voor het grondwatersysteem worden beschreven en
de mitigerende maatregelen om grondwaterneutraal te kunnen bouwen worden uitgewerkt.

De Beleidsregel kan hierbij als referentiekader dienen, waarbij de Afdeling er nog uitdrukkelijk op wijst dat bij stand en stroming van het grondwater rekening dient te worden gehouden met een toekomstig cumulatief effect van meerdere kelders.

Conclusie

Het is toe te juichen dat de Afdeling met deze uitspraak meer aandacht geeft voor de klimaatadaptatie van Amsterdam. Voor bewoners en ontwikkelaars geeft deze uitspraak ook meer handvaten voor het beoordeling van bouwplannen voor kelderbouw. De rechtszekerheid is daarmee ook zeker gediend.

Vragen?