Overgangstermijn voor beste beschikbare technieken: bbt light?

Voor de exploitatie van bedrijven waarvoor een vergunning op grond van de Wet milieubeheer (Wm) is vereist, geldt inmiddels al weer bijna 5 jaar het vereiste dat ten minste de ‘beste beschikbare technieken’ (bbt) moeten worden toegepast. Dit betekent dat het vergunningverlenend gezag bij het opstellen van de vergunningvoorschriften moet bepalen wat de voor de inrichting in aanmerking komende bbt zijn.

Het bbt-begrip komt uit de Europese IPPC-richtlijn (IPPC staat voor Integrated Prevention of Pollution and Control) en is overgenomen in de Wm. Daarmee geldt het voor alle milieuvergunningplichtige activiteiten in Nederland en dus niet alleen voor de bedrijven die onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen (zgn. gpbv-inrichtingen).

De wet geeft een definitie van het begrip en regelt onder andere dat zowel milieuhygienische als bedrijfseconomische aspecten worden betrokken bij de beslissing welke bbt in aanmerking komen voor een inrichting. Eén van deze aspecten is ‘de tijd die nodig is om een betere techniek toe te passen’ (art. 5a.1 lid 1 Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer; Ivb). Daarnaast zijn zogenaamde ‘bbt-documenten’ aangewezen, zoals onder andere de Nederlandse emissierichtlijn lucht (NeR) en voor de zgn. gpbv-inrichtingen de BREF’s (door de Europese Commissie vastgestelde Best Reference Documents).

Een vraag die in veel beroepszaken aan de orde is gesteld, is of een vergunninghouder uitstel kan krijgen voor het treffen van (een deel van) de maatregelen die nodig zijn om aan bbt te voldoen. Het ging in deze zaken om vergunningen voor bestaande inrichtingen waarin om verschillende redenen, zoals de hoogte van de benodigde investeringen en logistieke en/of technische argumenten, voor het treffen van de noodzakelijke voorzieningen een overgangstermijn was vergund.

De Afdeling bestuursrechtspraak (Afdeling) heeft deze vraag geruime tijd steeds ontkennend beantwoord. De overweging was dat uit de wet, waarin is bepaald dat aan de vergunning voorschriften worden verbonden die zijn gebaseerd op toepassing van ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken (artikel 8.11 lid 3 Wm), voortvloeit dat zodra de vergunde activiteiten worden verricht, de inrichting conform de beste beschikbare technieken in werking dient te zijn.

De omslag in de jurisprudentie komt in een uitspraak van 13 augustus 2008, inzake een revisievergunning die is verleend aan Total Raffinaderij Nederland. In de vergunning waren overgangstermijnen tot 1 januari 2010 vergund voor de emissie van een aantal stoffen. Een belangrijke reden daarvoor was dat bepaalde voorzieningen pas tijdens een reguliere onderhoudsstop zouden worden getroffen. De Afdeling oordeelt dat het bevoegd gezag bij het bepalen van de beste beschikbare technieken de tijd kan betrekken die nodig is voor het omschakelen op een betere techniek. De aard en omvang van de binnen de inrichting te treffen maatregelen en de gevolgen daarvan voor de continuïteit van de bedrijfsvoering, laat ruimte om bij het bepalen van de tijd die nodig is om een betere techniek toe te passen een reeds op handen zijnde onderhoudsstop te betrekken, aldus de Afdeling. Dit oordeel is in latere uitspraken in identieke bewoordingen herhaald, waarbij ook een gefaseerde vervanging van onderdelen werd toegestaan.

In de latere uitspraken voegt de Afdeling een overweging toe, die vragen oproept. De Afdeling zegt namelijk dat volgens de wet ook al gedurende de omschakelingsperiode ten minste bbt moet worden toegepast. Daarbij moet dan wel in aanmerking worden genomen dat de voor de inrichting in aanmerking komende technieken in de loop der tijd een andere inhoud kunnen krijgen. Het bevoegd gezag moet beoordelen of de tijdens de overgangsperiode toegepaste technieken kunnen worden beschouwd als de voor deze periode in aanmerking komende bbt. De bbt tijdens de overgangsperiode duidde de Afdeling tijdens een zitting aan als ‘bbt light’.

Maar wat is nu precies ‘bbt light’? De Wm en de IPPC-richtlijn kennen de term niet. En wat ermee wordt bedoeld, namelijk bbt die ‘minder best’ zijn, lijkt tegenstrijdig. De Afdeling accepteert enerzijds voor de omschakelingsperiode een minder hoog beschermingsniveau, maar verlangt anderzijds wel minimaal bbt. In de wet (art. 8.11 lid 3) staat – en de Afdeling verwijst daar ook naar – dat in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming voorschriften worden verbonden aan de vergunning en dat daarbij wordt uitgegaan van ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende bbt. Zou het niet beter zijn geweest als de Afdeling niet zo duidelijk aansluiting had gezocht bij deze wettelijke regeling? De Afdeling had ook kunnen redeneren dat omdat een hoog beschermingsniveau nog niet mogelijk is, het uitgangspunt van minimaal bbt niet in overgangsperiode geldt. Dit laatste roept wel de vraag op wat dan de norm zou moeten zijn tijdens de omschakelingsperiode. De IPPC-richtlijn biedt daarvoor geen handvatten.

En dan voor de praktijk: hoe moet worden bepaald wat bbt is gedurende de omschakelingsperiode? Met andere woorden: hoe moet het begrip ‘light bbt’ worden ingevuld? Dit is lastig, want de uitspraken van de Afdeling geven tot nu toe geen enkele richting voor beantwoording van deze vraag. Het enige dat de Afdeling aangeeft, is dat een lager beschermingsniveau is toegestaan. Dat is logisch, want als er maatregelen moeten worden getroffen om aan bbt te voldoen, betekent dit dat zolang die maatregelen nog niet zijn getroffen het met toepassing van bbt haalbare beschermingsniveau niet wordt bereikt. Het komt er mijns inziens dus eigenlijk op neer dat in het concrete geval uitstel voor toepassing van bbt wordt gegeven, en dus geen sprake kan zijn van ten minste bbt. De Afdeling echter heeft haar jurisprudentie zo vormgegeven dat ook in de tussenliggende periode sprake moet zijn van bbt, terwijl dat eigenlijk niet kan. Aldus ontstaat het begrip ‘bbt light’, maar hoe dat moet worden ingevuld is zoals gezegd lastig.

Het meest voor de hand liggend lijkt mij om bij het bepalen wat ‘bbt light’ is, de systematiek (het toetsingskader) van de wet te volgen. Dus aansluiting te zoeken bij de wijze waarop in een concreet geval wordt bepaald wat bbt is, waarbij het bevoegd gezag volgens vaste jurisprudentie een zekere beoordelingsvrijheid toekomt. Dit biedt volgens mij ruimte om voor de overgangsperiode voldoende draagkrachtig onderbouwde normen te stellen. Een emissienorm die nog binnen de in bijvoorbeeld de BREF of NeR vermelde bandbreedte valt, zal waarschijnlijk niet problematisch zijn. Lastiger zal het zijn als er geen bandbreedtes zijn aangegeven, maar een enkele emissiewaarde, of als de voorgeschreven norm buiten de bandbreedte valt. Hetzelfde geldt voor de gevallen waarin bbt impliceert het treffen van een bepaalde voorziening en het ontbreken van die voorziening tot geen andere conclusie kan leiden dat geen bbt wordt toegepast. Bij dit soort situaties ontbreekt ruimte om het vreemde begrip ‘bbt light’ in te vullen.

Cathine Knijff is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot onderstaande contactpersoon van het praktijkgebied omgevingsrecht.

Vragen?