Onteigening: contractuele beperking bevoegdheid gemeente?

Sinds de 19e eeuw verkoopt de gemeente Amsterdam in beginsel geen grond meer, maar geeft zij deze alleen uit in erfpacht. Op die manier kan de gemeente het gebruik daarvan opnieuw verkrijgen door opzegging en hoeft zij niet tot onteigening over te gaan. Doorgaans hoeft de gemeente op deze wijze minder hoge vergoedingen te betalen en is zij niet gebonden aan de strenge criteria die gelden bij onteigening.

Af en toe wordt een uitzondering gemaakt. In 1976 verkocht de gemeente Amsterdam een stuk grond dat tot dan toe door haar werd verhuurd aan een houthandel. In de koopakte werd echter wel een eerste recht van koop voor de gemeente opgenomen. Tevens werd de houthandel verplicht de grond weer voor de oorspronkelijke (naar inflatie gecorrigeerde) prijs aan de gemeente te verkopen binnen twee jaar nadat de gemeenteraad het besluit daartoe zou nemen. In dezelfde clausule verplichtte de gemeente zich om de houthandel alsdan een even groot en geschikt perceel te leveren en alle kosten i.v.m. verplaatsing van het bedrijf te vergoeden.

Toen de gemeente – thans stadsdeel Westerpark – de grond zelf weer wilde gebruiken voor de realisatie van woningbouw (plan Houthavens), besloot zij om geen gebruik te maken van de terugkoopregeling uit de koopakte, maar om de grond te onteigenen. De houthandel beriep zich uiteraard op de voor hem gunstige regeling uit de koopakte en stelde dat de strekking daarvan onteigeningsbevoegdheid van de gemeente uitsloot.

De rechtbank ging hierin mee. Hij oordeelde dat de overheid gehouden is aan privaatrechtelijke verplichtingen die zij aangaat, ook wanneer de uitoefening van haar publiekrechtelijke bevoegdheden daardoor wordt beperkt. Hierop zijn enkel uitzonderingen mogelijk indien daardoor zwaarwegende publieke belangen in het gedrang komen. Daarvan was volgens de rechtbank geen sprake. De procedure leidde tot een mooie uitspraak voor de houthandel.

In hoger beroep en cassatie loopt het voor de houthandel echter alsnog minder goed af. Het hof en de Hoge Raad doen op zich niets af aan het oordeel van de rechtbank omtrent de gebondenheid van het stadsdeel aan contractuele verplichtingen. Zij komen echter tot een andere uitleg van de verplichtingen die in de koopakte waren aangegaan.

Allereerst was in de koopakte nergens expliciet opgenomen dat de gemeente haar publiekrechtelijke bevoegdheden inperkte of daarvan afstand deed. Om die reden wordt gekeken naar de achtergrond van de overeenkomst en de intenties die de gemeente en de houthandel kennelijk hadden toen die werd aangegaan. Hof en Hoge Raad komen daarbij tot de conclusie dat de gemeente weliswaar een uitzondering heeft gemaakt op haar gronduitgiftebeleid, maar daarbij kennelijk nooit haar bevoegdheid tot onteigening heeft willen inperken.

Hof en Hoge Raad leggen aan deze conclusie ten grondslag dat de overeenkomst enkel bevoegdheden schept aan de kant van de gemeente, waar het gaat om het opnieuw verwerven van de grond. Op basis van de koopakte kon de houthandel de gemeente namelijk niet op haar beurt dwingen om de grond terug te kopen met toepassing van bovengenoemde substitutie- en vergoedingsverplichtingen. Die verplichtingen worden daarentegen pas van toepassing wanneer de gemeente van haar recht tot terugkoop gebruik maakt en zijn daarvan dus afhankelijk.

Uit het feit dat nooit zelfstandig inroepbare rechten zijn verleend aan de houthandel, leiden Hof en Hoge Raad vervolgens af dat de gemeente ook niet haar publiekrechtelijke bevoegdheid om te onteigenen heeft willen beperken. De gemeente heeft daarentegen op de door haar toegestane uitzondering (verkoop van grond) ook buiten onteigeningssituaties willen veiligstellen dat zij de grond weer terug kon krijgen. Van een (onaanvaardbare) doorkruising van privaatrechtelijke verplichtingen doormiddel van publiekrechtelijke bevoegdheden die men hier zou kunnen zien, is dus geen sprake.

Uit deze uitspraak kan in elk geval de les worden getrokken dat geclausuleerde aankoop van grond van publiekrechtelijke lichamen niet afdoet aan de bevoegdheid tot onteigening. Indien de koper dat toch wil regelen, zal een en ander bij voorkeur letterlijk in de koopovereenkomst moeten worden opgenomen.

Koen van den Berg is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot onderstaande contactpersoon van het praktijkgebied vastgoed.

Vragen?