De provinciale ontheffing: eerste uitspraak over bevoegdheid en rechtsbescherming

De rechtbank Haarlem heeft op 17 januari 2011 uitspraak gedaan over een ontheffing van GS van het verstedelijkingsverbod in de Provinciale Ruimtelijke Verordening van Noord-Holland (PRV). In een eerdere blog kwam al aan de orde dat getwijfeld kan worden of de figuur van ontheffingsbevoegdheid wel past in het stelsel van de Wro. De rechtbank Haarlem had de primeur om over deze en een heel aantal andere fundamentele vragen een oordeel te geven. Omdat deze blog zich alleen leent om slechts een aantal belangrijke punten aan te stippen, verwijs ik de geïnteresseerde lezer naar de annotatie van D. Korsse in het aprilnummer van TBR.

Door de Vereniging Vrienden van ’t Gooi was beroep ingesteld tegen een door GS verleende ontheffing aan B&W van Blaricum voor de bouw van 22 drijvende woningen in het Gooimeer. De vereniging had eerder met succes beroep ingesteld tegen het bestemmingsplan dat realisatie van deze woningen mogelijk maakte: de Afdeling bestuursrechtspraak vernietigde het goedkeuringsbesluit van GS en onthield goedkeuring aan het plandeel. Realisatie van de woningen buiten de rode contour was namelijk in strijd met het streekplan. Vreugde bij de vereniging, maar niet voor lang. Want GS maakte na de komst van de Wro en de PRV gebruik van de in die PRV geregelde bevoegdheid om ontheffing te verlenen. De vereniging voerde onder meer aan dat GS niet bevoegd zijn om ontheffing te verlenen omdat daarvoor een wettelijke grondslag ontbreekt, dat de ontheffingsconstructie in strijd is met het stelsel van de Wro (de provincie krijgt een extra, niet in de wet geregeld, sturingsmiddel in concrete gevallen dat lijkt op het oude goedkeuringsbesluit of de verklaring van geen bezwaar) en dat de raad en niet B&W de ontheffing hadden moeten aanvragen.

Het rechtbank passeert het standpunt dat GS niet bevoegd zijn ontheffing te verlenen, omdat de Wro in 4.1 lid 1 daarvoor geen expliciete wettelijke grondslag geeft. Volgens de rechtbank volgt uit de daarin opgenomen woorden ‘bij of krachtens’ dat het verlenen van ontheffing in het stelsel van de wet past. Een expliciete grondslag is volgens de rechtbank dus niet nodig. Aan het feit dat art. 4.1 lid 3 wel een expliciete grondslag geeft, nota bene naderhand geregeld, maar dus niet voor de algemene regels van lid 1, besteedt de rechtbank geen aandacht. Ook anderszins ziet de rechtbank in hetgeen is aangevoerd geen redenen om de constructie niet verenigbaar te achten met de strekking van de Wro, overigens zonder alle argumenten uitdrukkelijk te bespreken.

Een ander punt is de vraag welk bestuursorgaan de ontheffing had moeten aanvragen. De PRV zegt dat de ontheffing moet worden aangevraagd door de raad of door B&W. De vereniging betoogt dat de raad, omdat deze het bestemmingsplan vaststelt, de ontheffing had moeten aanvragen. De rechtbank echter is van oordeel dat B&W de aanvraag konden doen als voorbereidingshandeling. Dit wijkt af van het oordeel van de voorzieningenrechter ’s-Hertogenbosch van 6 oktober 2010 dat de ontheffing moet worden aangevraagd door het bestuursorgaan dat bevoegd is het planologische besluit te nemen waarop de ontheffing betrekking heeft. Hier zien we dus twee verschillende opvattingen bij de rechtbanken, waardoor het er (voorlopig) niet makkelijker/duidelijker op wordt.

Tot slot nog een belangrijk punt, namelijk de vraag of het beroep van de vereniging wel ontvankelijk is. In bezwaar bestond hierover geen discussie, maar in het kader van de beroepsprocedure voert GS aan dat de vereniging niet als belanghebbende kan worden beschouwd, omdat de ontheffing pas bindende werking voor haar krijgt bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Dit standpunt volgt de rechtbank niet: het feit dat de ontheffing pas bindende werking voor derden krijgt nadat er een nader besluit is genomen, betekent niet dat derden niet in hun belang getroffen kunnen zijn. Een belangrijke conclusie is dat, zolang de wetgever niet regelt dat een ontheffingsbesluit in het kader van de bestemmingsplanprocedure moet worden aangevochten, tegen de ontheffing zelfstandig beroep moet worden ingesteld.

De vereniging heeft geen hoger beroep ingesteld, maar ongetwijfeld zullen in andere zaken uitspraken volgen over de ontheffingsconstructie. Met betrekking tot de vraag naar de toelaatbaarheid van de constructie noem ik tot slot nog dat er een wetswijziging in de maak is voor art. 4.1. lid 1 waarover de Raad van State al heeft geadviseerd, maar dat nog niet openbaar is gemaakt. Kortom, wordt vervolgd.

Cathine Knijff is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot onderstaande contactpersoon van het praktijkgebied handel- en ondernemingsrecht.

Vragen?