Beschikbare technieken en kosteneffectiveit

Zoals bekend vereist het milieurecht dat in een inrichting minimaal de beste beschikbare technieken (BBT) worden toegepast. Zie over het BBT-begrip eerdere blogs op 27 oktober 2009, 4 maart 2010 en 15 februari 2011.

In deze blog aandacht voor twee punten uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 18 mei 2011.

Ten eerste de vraag of bij bepaling van wat BBT is voor een inrichting die niet onder de reikwijdte van de IPPC-richtlijn valt, rekening moet worden gehouden BREF-documenten. Ten tweede de vraag welke rol de kosteneffectiviteit speelt bij bepaling wat BBT in een concreet geval is. NB de IPPC-richtlijn is met ingang van 6 januari 2011 geïntegreerd in de Richtlijn industriële emissies, maar geldt nog wel; daarover een andere keer.

De aanleiding voor het beroep was de aanscherping van de vergunning voor de cementfabriek van de ENCI, met name de norm voor de uitstoot van stof. ENCI vindt dat het provinciebestuur niet is uitgegaan van de beste beschikbare technieken. De provincie heeft de norm uit de Nederlandse emissierichtlijn lucht (NeR) als uitgangspunt genomen (5 mg/Nm3). ENCI betoogt dat in plaats van de NeR rekening had moeten worden met de norm uit het Europese referentiedocument (BREF) voor de cement en kalkindustrie (10 mg/Nm3). Volgens de wet dient met de (in tabel 1 bijlage 1 Regeling omgevingsrecht; destijds bijlage 1 Regeling aanwijzing BBT-documenten) aangewezen BREF-documenten in ieder geval rekening te worden gehouden als het de daarbij vermelde gpbv-installaties betreft en met de (in tabel 2) aangewezen Naderlandse BBT-documenten voor alle andere inrichtingen.

De Afdeling overweegt dat de inrichting geen gpbv-installatie is en dat het provinciebestuur daarom geen rekening had moeten houden met de BREF. Een conclusie die in lijn ligt met eerdere jurisprudentie waaruit blijkt dat met documenten die niet in bijlage 1 van de Regeling aanwijzing BBT-documenten staan vermeld, ook als dit BREF-documenten zijn (die niet voor de betreffende soort van inrichting zijn aangewezen), bij vergunningverlening geen rekening hoeft te worden gehouden. Overigens denk ik dat met de documenten wel rekening mag worden gehouden, maar dat is iets anders. Kortom: de Afdeling volgt, wat betreft de vraag met welke documenten rekening moet worden gehouden, de wettelijke aanwijzing van de bbt-documenten strikt.

Dan de rol van de kosteneffectiviteit. Bij de bepaling van wat BBT in een concreet geval is, moet (onder meer) rekening worden gehouden met voorzienbare kosten en baten van de te treffen maatregelen. Volgens de Afdeling (in eerdere uitspraken) wordt economische (en technische) haalbaarheid blijkens de definitie van het BBT-begrip in de wet uitsluitend gekoppeld aan de bedrijfstak, waarbij geen koppeling wordt gelegd met de inrichting. Het aspect kosteneffectiviteit is volgens de Afdeling reeds beoordeeld in de toepasselijke BREF-documenten en speelt bij individuele vergunningverlening geen rol. Naar mijn mening gaat de Afdeling er in deze jurisprudentie te gemakkelijk aan voorbij dat weliswaar op bedrijfstakniveau wordt bepaald wat BBT is, maar vervolgens ook bij het verlenen van een vergunning wordt bepaald wat BBT is voor de betreffende inrichting. Overigens kan blijkens (ook eerdere) jurisprudentie van de Afdeling een beoordeling van kosten en baten van het treffen van een bepaalde maatregel die niet uit de BREF voortvloeit, wel bij de beoordeling worden betrokken. In de vergunning van ENCI is opgenomen dat indien vergunninghouder aantoont dat de norm van 5 mg/Nm3 niet kan worden gerealiseerd met kosteneffectieve maatregelen, hij een verzoek kan doen om verhoging van de norm naar 10 mg/Nm3. Uit het deskundigenbericht (rapport van de StAB) blijkt dat ENCI door bepaalde maatregelen te treffen aan de norm kan voldoen, maar dat deze maatregelen mogelijk kostenineffectief zijn. ENCI vindt dat het provinciebestuur zelf een onderzoek had moeten doen naar de kosteneffectiviteit alvorens de emissienorm voor te schrijven.

De Afdeling volgt dit standpunt echter niet. Met een nogal summiere en volgens mij niet draagkrachtige motivering, namelijk dat uit de NeR blijkt dat de berekening van de kosteneffectiviteit zowel door de vergunningaanvrager als de vergunningverlener kan worden uitgevoerd, accepteert de Afdeling de in deze vergunning gekozen constructie. Die er dus op neerkomt dat bij vergunningverlening een norm kan worden gesteld waarvan duidelijk is dat daarvoor maatregelen moeten worden getroffen waarvan nog niet vast staat of die kosteneffectief zijn. Mogelijk heeft bij dit oordeel een rol gespeeld dat er binnen de vergunning een mogelijkheid is geboden de norm te verhogen. De vergunninghouder zal daar echter wel om moeten vragen, waarna moet worden afgewacht of vergunningverlener goedkeuring verleent. Zo nee, dan kan daartegen weer geprocedeerd worden. Volgens de Afdeling niet onredelijk bezwarend. Volgens mij nodeloos omslachtig voor vergunninghouder en tijdrovend voor alle betrokken partijen, als op moment van vergunningverlening al duidelijk is dat de maatregelen kostenineffectief zijn.

Cathine Knijff is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot onderstaande contactpersoon van het praktijkgebied omgevingsrecht.

Vragen?