icon

Over NEC-plafonds en beste beschikbare technieken bij milieuvergunningverlening

Op 30 november heeft de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraken gedaan over de milieuvergunningen voor de kolengestookte elektriciteitscentrales van RWE, E.On en Electrabel (uitspraak 1, uitspraak 2 en uitspraak 3). In het kader van de beroepsprocedures tegen deze vergunningen heeft het Hof van Justitie in Luxemburg prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak beantwoord over de vraag of de nationale emissieplafonds voor luchtvervuilende stoffen als zwaveldioxide en stikstofoxide die op grond van de NEC-richtlijn voor Nederland gelden, een rol bij de verlening van een milieuvergunning spelen. Greenpeace, de Stichting Natuur & Milieu en enkele burgers vonden dat de milieuvergunningen niet verleend hadden mogen worden, of dat daaraan strengere voorwaarden verbonden hadden moeten worden, omdat de op grond van de NEC-richtlijn vastgestelde nationale plafonds voor de uitstoot van stikstofoxiden en zwaveldioxiden niet eind 2010 door Nederland gehaald zullen worden.

In eerdere blogs (15 februari en 31 mei 2011) schreef ik over de conclusie van de Advocaat-Generaal en over het arrest van het Hof van Justitie. Opvallend was dat het Hof van Justitie het nogal vergaande standpunt van de Advocaat-Generaal dat de plicht tot richtlijnconforme uitleg meebrengt dat de nationale emissieplafonds uit de NEC-richtlijn in acht moeten worden genomen bij de beslissing omtrent vergunningverlening, niet volgde. Volgens het Hof van Justitie zijn (kort gezegd) de bevoegde nationale autoriteiten bij de verlening van een milieuvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een industriële installatie niet verplicht de in de NEC-richtlijn vastgestelde emissieplafonds tot de voorwaarden voor de verlening van de vergunning te rekenen, hoewel zij zich moeten houden aan de verplichting van de NEC-richtlijn om in het kader van nationale programma's maatregelen te nemen of te plannen waarmee de NEC-plafonds kunnen worden gehaald en geen maatregelen mogen nemen die de verwezenlijking van het door de NEC-richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar brengen.

De Afdeling oordeelt in navolging van het Hof van Justitie dat bij de beslissing op de aanvraag om vergunningverlening niet aan de nationale emissieplafonds behoeft te worden getoetst. Het gaat hier om de uitleg van de wettelijke bepalingen omtrent vergunningverlening die destijds in de Wet milieubeheer stonden en sinds 1 oktober 2010 in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Besluit omgevingsrecht. Aangezien het toetsingskader onder de Wabo hetzelfde is gebleven, geldt dit uitgangspunt dus ook onder huidig recht.

Eveneens in navolging van het arrest oordeelt de Afdeling dat de vaststelling van een eenvoudige specifieke maatregel inzake één bron van een luchtvervuilende stof, zoals een besluit tot milieuvergunningverlening, het door de NEC-richtlijn voorgeschreven resultaat in beginsel niet ernstig in gevaar kan brengen. De nationale rechter moet beoordelen of dit bij uitzondering wel het geval is. Volgens de Afdeling moet de toetsing zich richten op de beoordeling of juist met de bij het bestreden besluit verleende vergunning erbij het resultaat is dat een samenstel van beleidsopties en maatregelen is vastgesteld en wordt uitgevoerd die een situatie dulden of in het leven roepen die vanuit het oogpunt van de totale hoeveelheid emissies in de atmosfeer door alle verontreinigende stoffen kritiek is en de inachtneming eind 2010 van de NEC-plafonds noodzakelijkerwijs in het gedrang brengt. De Afdeling verricht vervolgens deze toetsing met betrekking tot de milieuvergunningen die zijn verleend voor de drie kolengestookte centrales. Daartoe overweegt de Afdeling eerst dat ten tijde van de verlening van de vergunningen de raming was dat de voor Nederland gestelde plafonds voor stikstofoxide en zwaveldioxide zouden worden overschreden en in zoverre de situatie vanuit het oogpunt van de taole emissies kritiek was. Daarna beoordeelt de Afdeling de verhouding tussen de toegestane emissie ten opzichte van het totale emissieplafond. In de drie zaken is dat voor zwaveldioxide tussen de 1,2 en 2,9 % en voor stikstofoxide tussen de 0,3 en 0,6 %. De Afdeling concludeert vervolgens dat, gelet op de omvang van deze emissies en de mogelijkheden die voor Nederland bestonden om in de periode tussen 2008 en 2010 aangepaste beleidsmaatregelen vast te stellen en uit te voeren, alsmede de omstandigheid dat de centrales pas in de loop van 2012 in bedrijf worden gesteld, het niet zo is dat juist met deze vergunningen erbij sprake is van een situatie die de inachtneming eind 2010 van de emissieplafonds noodzakelijkerwijs in het gedrang bracht. De eindconclusie is dat de vergunningen in verband met de voor Nederland geldende nationale emissieplafonds niet hadden moeten geweigerd noch dat daaraan nadere voorschriften of beperkingen hadden moeten worden gesteld of dat compensaties elders hadden moeten worden getroffen.

Ook de andere gronden hebben niet tot vernietiging van de vergunningen geleid. Ik benadruk dat de Afdeling in de uitspraken vasthoudt aan haar als vaste lijn te karakteriseren standpunt een emissienorm die valt binnen een in de BREF genoemde prestatierange overeenkomt met toepassing van de beste beschikbare technieken. Voorts valt op dat de Afdeling over de omstandigheid dat de toepasselijke BREF geen prestatierange, maar wel een indicatieve waarde vermeldt, oordeelt dat een emissienorm die binnen die indicatieve waarde valt kan worden beschouwd als uitvloeisel van de toepassing van minimaal de beste beschikbare technieken en de desbetreffende emissiegrenswaarden in de vergunning toereikend zijn in het belang van de bescherming van het milieu. Hiermee lijkt enige duidelijkheid te ontstaan over een al langer openstaande vraag die ook in andere gevallen aan de orde is, namelijk wat als toepassing van beste beschikbare technieken kan worden beschouwd in geval de BREF geen emissiewaarden of -ranges geeft, maar alleen indicaties (die ook wel 'benchmarks' worden genoemd).

Rest mij op te merken dat nu de Afdeling deze uitspraken heeft gedaan, de (bij mijn weten) 12 zaken die in afwachting van de prejudiciële procedure zijn aangehouden 'van de plank' worden gehaald en ook daarin uitspraak zal worden gedaan. Ongetwijfeld leveren die weer stof voor een blog op.
Wordt vervolgd dus…


Cathine Knijff is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot één van de advocaten binnen het praktijkgebied omgevingsrecht

Over NEC-plafonds en beste beschikbare technieken bij milieuvergunningverlening