Onvoorziene omstandigheden en gebiedsontwikkeling

Het is geen uitzondering dat een bouwproject pas jaren na het sluiten van een intentieovereenkomst of samenwerkingsovereenkomst tussen de projectontwikkelaar en de gemeente daadwerkelijk van de grond komt. In de tussentijd kan er veel gebeuren, zoals veranderende marktomstandigheden of nieuw planologisch beleid. Het is dan ook geen toeval dat er regelmatig wordt gediscussieerd tussen projectontwikkelaars en gemeenten over de vraag in hoeverre dergelijke veranderingen zijn aan te merken als onvoorziene omstandigheid en zo ja, of die omstandigheid van dien aard is dat naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid geen ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst mag worden verwacht.

Een dergelijke discussie speelde ook in zaak die onlangs door de rechtbank Gelderland werd behandeld en leidde tot een vonnis dat is gepubliceerd op 15 augustus 2014. De zaak gaat over een samenwerkingsovereenkomst die is gesloten tussen projectontwikkelaar Ronin en de gemeente Bronckhorst en ziet op de realisatie van 27 nieuwbouwwoningen.

Een belangrijke verplichting van de gemeente is dat zij zich zal inspannen om te komen tot vaststelling van het voor de woningbouw benodigde bestemmingsplan:

“De Gemeente zal (…) zich inspannen om te komen tot vaststelling van de voor de uitvoering van het definitieve ontwerp benodigde bestemmingsplan.”

In de overeenkomst is ook het volgende opgenomen:

“Ingeval van onvoorziene omstandigheden die van dien aard zijn dat de Gemeente en/of de Ontwikkelaar naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van deze overeenkomst niet mag/mogen verwachten, zullen de Partijen trachten de inhoud van deze overeenkomst bij addendum aan te passen en wel op zodanige wijze dat de beoogde doelstellingen zoveel mogelijk in stand blijven en bereikt kunnen worden.”

Gegeven is dat kort na het sluiten van de samenwerkingsovereenkomst in regionaal verband is gesproken over mogelijke bijstelling van het (provinciaal) Kwalitatief Woonprogramma (KWP). Dit is een beleidsinstrument van Gedeputeerde Staten van Gelderland. Het KWP wordt periodiek herzien met als doel (onder meer) overcapaciteit te voorkomen. In het bijgestelde KWP wordt geanticipeerd op een geraamde bevolkingskrimp. Concreet betekent dit voor de gemeente dat het woningbouwprogramma tot 2019 zou moeten worden teruggebracht naar 385 (in eerdere versie van de KWP zou nog geen aantal woningen per gemeente zijn opgenomen), terwijl de gemeente al plannen had voor circa 1.100 woningen. Dit leidt ertoe dat de gemeente op enig moment aan Ronin meldt dat zij afziet van het in procedure brengen van een ontwerp bestemmingsplan omdat hiervoor geen planologische grondslag zou bestaan.

In een hierop volgende procedure vordert Ronin schadevergoeding wegens toerekenbaar tekortschieten in de nakoming van de samenwerkingsovereenkomst; de gemeente wordt onder meer verweten niet te voldoen aan haar inspanningsverplichting om een bestemmingsplan vast te stellen. De gemeente verweert zich door onder meer te wijzen op het feit dat voor het vaststellen van een bestemmingsplan geen resultaatsverplichting is opgenomen, maar een inspanningsverplichting. Ook doet de gemeente een beroep op onvoorziene omstandigheden.

De rechtbank oordeelt – voor zover hier relevant – dat de gemeente haar inspanningsverplichting om een bestemmingsplan vast te stellen niet heeft geschonden. Dit oordeel lijkt te zijn gebaseerd op de constatering dat de gemeente onbetwist zou hebben gesteld het KWP de status heeft van een provinciale structuurvisie. De provincie zou gemeenten hebben gevraagd geen nieuwe bestemmingsplannen voor uitleglocaties in procedure te brengen totdat er een bestuurlijk vastgesteld regionaal woningbouwprogramma ligt; gebeurt dit toch, dan overweegt de provincie zienswijzen in te dienen.

Dit oordeel van de rechtbank is in mijn ogen discutabel. Ten eerste blijkt uit de uitspraak dat het bijgestelde KWP nog niet was vastgesteld op het moment dat het bestemmingsplan conform de samenwerkingsovereenkomst in procedure gebracht zou moeten worden. Anders dan de rechtbank kennelijk doorslaggevend acht, had op dat moment dus nog van het oude KWP uitgegaan moeten worden, althans dit is bestuursrechtelijk minimaal verdedigbaar. Ten tweede zou zelfs een vastgesteld KWP, als dit al is aan te merken als een structuurvisie, nog niet meebrengen dat hiervan niet afgeweken kan worden. De inspanningsverplichting die de gemeente op zich heeft genomen, brengt in mijn ogen mee dat de gemeente op zijn minst het bestemmingsplan in procedure had moeten brengen om de rechtmatigheid van het (op dat moment nog niet vastgestelde) KWP te toetsen.

Vervolgens oordeelt de rechtbank – in weerwil van het voorgaande – dat de gemeente toch tekort is geschoten in de nakoming van de samenwerkingsovereenkomst door mee te delen dat het woningbouwproject geen doorgang zal vinden. Mij is niet duidelijk hoe dit oordeel zich verhoudt met de eerdere constatering dat de gemeente aan haar inspanningsverplichting zou hebben voldaan.

Met de constatering dat toch sprake zou zijn van een tekortkoming schiet Ronin echter niets op, omdat de rechtbank vervolgens oordeelt dat de tekortkoming niet toerekenbaar is omdat de bevolkingskrimp een onvoorziene omstandigheid zou opleveren die van dien aard is dat Ronin geen ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst mocht verwachten.

Ook dit oordeel is in mijn ogen discutabel. Ten eerste zou er naar mijn mening geen sprake zijn van een tekortkoming indien de gestelde bevolkingskrimp inderdaad een onvoorziene omstandigheid zou zijn die van dien aard is dat Ronin geen ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst mocht verwachten. De regeling voor onvoorziene omstandigheden moet worden gezien als een verbijzondering van de beperkende werking van redelijkheid en billijkheid. Dat zou meebrengen dat de overeenkomst – voor zover aan de vereisten deze regeling voor onvoorziene omstandigheden is voldaan – niet van toepassing is. Tekortkoming is dan niet aan de orde. Ten tweede neemt de rechtbank wel erg makkelijk aan dat sprake is van een onvoorziene omstandigheid en dat die van dien aard is dat naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst niet mag worden verwacht. De hiervoor in de samenwerkingsovereenkomst opgenomen bepaling sluit qua redactie aan op 6:258 BW. Uit jurisprudentie over deze bepaling volgt dat de rechter terughoudendheid dient te betrachten bij de aanvaarding van een beroep op onvoorziene omstandigheden. De redelijkheid en billijkheid verlangen immers in de eerste plaats trouw aan het gegeven woord en laten afwijking daarvan slechts bij hoge uitzondering toe. In dit geval is de onvoorziene omstandigheid volgens de rechtbank ‘bevolkingskrimp'. Uit de uitspraak blijkt echter dat ook in voorgaande versies van het KWP (vóór het sluiten van de samenwerkingsovereenkomst) al sprake is van bevolkingskrimp. De vraag is of deze omstandigheid dus niet al is voorzien. De rechtbank overweegt in r.o. 5.5 van het vonnis zelfs dat bevolkingskrimp in de regio een algemeen bekend feit zou zijn. Dat deze krimp op enig moment wordt vertaald naar een bijgesteld woningbouwprogramma zal dus ook ten tijde van de samenwerkingsovereenkomst in de lijn der verwachting hebben gelegen. Als dit desondanks niet voorzien was, is in mijn ogen nog altijd niet gezegd dat onder deze omstandigheid naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid geen ongewijzigde instandhouding van de gemeente mag worden verwacht. Hoe de rechtbank tot dit oordeel komt, wordt niet duidelijk.

Vragen?