icon

Afdeling bestuursrechtspraak: correctie op relativiteitsvereiste

Het relativiteitsvereiste verbiedt de bestuursrechter om een besluit te vernietigen dat strijdig is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien die regel of dat beginsel niet strekt tot bescherming van belang van degene die zich daarop beroept. Er moet dus een verband bestaan tussen de beroepsgrond en het belang waarin de eiser of appellant door het besluit dreigt te worden geschaad. Is dat verband er niet, dan leidt schending van de betreffende rechtsregel niet tot vernietiging van het besluit. Volgens vaste jurisprudentie komt daarbij aan formele en procedurele regels en beginselen, zoals bijvoorbeeld het zorgvuldigheidsbeginsel, geen zelfstandige betekenis toe. De onderliggende materiële norm bepaalt dus het beschermingsbereik. Met een voorbeeld gezegd: een bouwmarkt kan zich niet met succes beroepen op de normen voor de luchtkwaliteit om de vestiging van een concurrent tegen te houden en zal evenmin slagen in beroep met grond dat een op die luchtkwaliteit betrekking hebbend onderzoeksrapport ten onrechte niet ter inzage is gelegd of dat het besluit op dit aspect onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd.

Tot voor kort was nog onduidelijk en onderwerp van discussie, is hoe het bij toepassing van relativiteitsvereiste met het beschermingsbereik van de materiële beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, zit. Hierbij speelde mee dat in het privaatrecht de zgn. ‘correctie Langemeijer’ geldt, die inhoudt dat een handeling die in strijd is met een geschreven rechtsregel die niet de belangen van de eiser beschermt, tevens in strijd kan zijn met een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die wel de belangen van eiser beschermt. De Afdeling bestuursrechtspraak vroeg in juli 2015 aan advocaat-generaal Widdershoven een conclusie te nemen over onder andere de vraag of een concurrent met een beroep op een materieel beginsel van behoorlijk bestuur kan bereiken dat de rechter een besluit toetst aan een wettelijke regel die strikt genomen niet strekt ter bescherming van zijn belangen.

Het ging in deze zaak om een bestemmingsplan van de gemeente Zwolle (‘Blaloweg en Katwolderweg’) dat vestiging van een bouwmarkt van Hornbach mogelijk maakte. Onder meer Praxis stelde beroep in tegen het bestemmingsplan en stelde onder meer dat het plan niet voldeed aan eisen in het kader van bescherming van het milieu, volksgezondheid en veiligheid. Daarbij deed Praxis een beroep op het vertrouwensbeginsel, stellende dat de verwachting is dat het bevoegd gezag in elke vergunning- of bestemmingsplanprocedure handelt overeenkomstig de normen, en het gelijkheidsbeginsel, stellende dat een van de belangrijkste voorwaarden voor het creëren van gelijkheid is dat het bevoegd gezag elke beoogde ontwikkeling op eenzelfde wijze en op basis van gedegen onderzoek toetst.

De advocaat-generaal concludeerde in december 2015 dat de Afdeling bestuursrechtspraak de toepassing van het relativiteitsvereiste zou moeten corrigeren, in die zin dat de schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel is geschonden, beginselen die wel de bescherming van de belangen van de belanghebbende kunnen beogen. Hij gaf daarbij aan dat die schending een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde is voor het honoreren van het beroep, omdat daartoe ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden. Beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan door zowel een bedrijf tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit als door omwonenden. Voor honorering is het noodzakelijk dat door het bevoegde orgaan ten opzichte van hen concrete verwachtingen zijn gewekt dat zij door het geschonden voorschrift zouden worden beschermd. Burgers kunnen zich niet in algemene zin beroepen op het vertrouwen in de naleving van algemene regels. Beroep op het gelijkheidsbeginsel kan worden gedaan door een bedrijf in een beroepszaak tegen een aan een concurrerend bedrijf toegestane activiteit. Voor een succesvol beroep is nodig dat het eerste bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat het in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van het wettelijke voorschrift niet hoeft te voldoen. De bewijslast om het beroep op (een van) beide beginselen voldoende aannemelijk te maken ligt bij degene die op deze beginselen een beroep doet.

De Afdeling volgt deze conclusie in de uitspraak van 16 maart 2016, maar komt vervolgens tot het oordeel dat Praxis niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij haar concrete verwachtingen zijn gewekt dat zij zou worden beschermd door de betreffende milieu- en veiligheidsnormen. Praxis heeft blijkens de uitspraak volstaan met de stelling dat zij mag verwachten dat het bevoegd gezag in overeenstemming met de geldende normen handelt, en dergelijke verwachtingen kunnen niet als concrete verwachting worden aangemerkt, omdat dit zou leiden tot een algemene rechtszekerheidscorrectie op het relativiteitsvereiste (hetgeen niet de bedoeling van de wetgever is geweest). Evenmin voldoet Praxis aan de vereisten voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel.

Toepassing van de correctie valt toe te juichen, maar of dat tot een geslaagd beroep zal leiden hangt sterk af van de omstandigheden van het geval en de voorbereiding. Het verdient aanbeveling om in een vroeg stadium na te denken in hoeverre aannemelijk kan worden gemaakt dat sprake is schending van het vertrouwensbeginsel en/ of gelijkheidsbeginsel.


Cathine Knijff is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot één van de advocaten binnen het praktijkgebied bestuursrecht

Afdeling bestuursrechtspraak: correctie op relativiteitsvereiste