icon

ABRvS ontraadt wetsvoorstel naar aanleiding van het ‘Varkens in Nood’-arrest 

“De samenleving is hier niet mee gediend”

In een door de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak aan de minister voor Rechtsbescherming gestuurde brief ontraadt de Afdeling om het wetsvoorstel tot wijziging van de Awb in verband met de toegang tot de rechter bij ‘Aarhus-besluiten’ in te dienen. Volgens de Afdeling “schiet de samenleving met dit wetsvoorstel niets op” en moet “voorkomen worden dat het middel erger is dan de kwaal”. Het wetsvoorstel verplicht de rechter om al in de ontvankelijkheidsfase complexe juridische beoordelingen te verrichten. Dit zal volgens de Afdeling leiden tot aanzienlijke vertraging bij de behandeling van omgevingsrechtelijke procedures. Er is bovendien een beter alternatief, meent de Afdeling.

‘Varkens in nood’-arrest

Een korte recapitulatie: in een uitspraak van 14 januari 2021 heeft het Hof van Justitie van de EU geoordeeld dat de zogenoemde personenfuik van artikel 6:13 Awb in strijd is met het Verdrag van Aarhus (ECLI:EU:C:2021:7). Hierover schreven wij al twee blogs (1 en 2).

In artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus is opgenomen dat leden van het betrokken publiek die voldoende belang hebben danwel stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit dat onder de werkingssfeer van het Verdrag valt. Artikel 6:13 Awb staat er echter aan in de weg dat belanghebbenden aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld, beroep instellen bij de bestuursrechter. Artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus strookt niet met artikel 6:13 Awb. Duidelijk was dus dat de Awb moest worden aangepast. In de tussentijd heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State ervoor gekozen om de personenfuik geheel buiten toepassing te laten op alle omgevingsrechtelijke besluiten (waarop de uitgebreide procedure van toepassing is) (ECLI:NL:RVS:2021:786). Deze benadering is gekozen omdat het volgens de ABRvS niet in algemene zin vooraf is aan te geven in welk geval een besluit een ‘Aarhus-besluit’ is of niet.

Wetsvoorstel ter wijziging van de Awb

De ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Infrastructuur en Waterstaat & Justitie en Veiligheid hebben op 2 april 2022 een wetsvoorstel ter inzage gelegd waarmee de Algemene wet bestuursrecht wordt aangepast om deze in overeenstemming te brengen met het Verdrag van Aarhus en het Europees recht (zoals de mer-richtlijn). Met het wetsvoorstel heeft de wetgever beoogd om deze ruime categorie besluiten in de jurisprudentielijn af te bakenen, en daarbij zoveel mogelijk aan te sluiten bij enerzijds het Verdrag van Aarhus en anderzijds de in het Nederlandse bestuursrecht bestaande begrippen. Hoe de wetgever dat beoogde te doen, kunt u teruglezen in een eerdere blog van onze hand.

Onderdeel van het wetsvoorstel was een nieuwe bijlage bij de Awb, de zogenoemde ‘Regeling beroep aanzienlijke milieueffecten’. In deze regeling zijn besluiten over activiteiten die aanzienlijke milieugevolgen kunnen hebben, aangewezen. Maar omdat ook “andere besluiten over activiteiten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben” zijn aangewezen, bleef er een zeer ruim geformuleerde categorie besluiten waarbij ruimte voor discussie blijft.

Kritiek van de Raad van State

De beantwoording van de vraag of een besluit valt in één van de categorieën uit de Regeling beroep aanzienlijke milieueffecten, volgens de Afdeling vergt een inhoudelijke juridische beoordeling die lang niet altijd eenvoudig is. Er is vaak zowel juridische als technische deskundigheid voor nodig. Dat maakt het voor burgers moeilijk om zelf te beoordelen of zij toegang tot de rechter hebben en of ze een zienswijze moeten indienen. Voor bestuursorganen wordt het ingewikkelder om een juiste rechtsmiddelenclausule onder besluiten op te nemen. Maar ook rechters moeten deze lastige beoordeling doen op het moment dat zij de ontvankelijkheid van een besluit moeten vaststellen. Dat alleen al zal tot vertraging leiden. Verdere vertraging is ook te verwachten over de discussies die in procedures zullen ontstaan over de vraag of een besluit onder de Regeling beroep aanzienlijke milieueffecten valt of niet.

De voordelen van de daarmee te bereiken vereenvoudiging wegen daarom volgens de Afdeling niet op tegen de nadelen van de complicatie en vertraging door de noodzaak tot afbakening in de ontvankelijkheidsfase.

Artikel 6:13 Awb dan maar schrappen?

De Afdeling levert geen kritiek zonder ook mee te denken over een oplossing. Tegen de achtergrond van het Varkens in Nood-arrest stelt de Afdeling twee dingen voor.

Ten eerste kan artikel 6:13 worden geschrapt, althans voor zover het betreft de zienswijzefase. Daarmee wordt aan belanghebbende die geen zienswijze hebben ingediend, toegang tot de rechter verleend. Dat het dan ook niet meer geldt in zaken buiten het omgevingsrecht, is in de praktijk geen probleem. In de praktijk spelen artikel 6:13-kwesties over zienswijzen vooral in het omgevingsrecht.

Ten tweede kunnen de bepalingen die niet-belanghebbenden het recht geven zienswijzen in te dienen, worden geschrapt. Daarmee zouden ook niet-belanghebbenden met een recht op inspraak, dit recht door een beroep op de rechter kunnen handhaven. Het lijkt er op dat de niet-belanghebbende zich in beroep moet beperken tot een beroep op het motiveringsbeginsel, voor zover het zijn eigen zienswijze raakt, en geen beroep kan doen op een puur materiële norm.

Dit lijkt ons de meest voor de hand liggende oplossing, die relatief eenvoudig is in te voeren en tegemoetkomt aan de verplichtingen vanuit het Verdrag van Aarhus.

Vragen?

This field is for validation purposes and should be left unchanged.
ABRvS ontraadt wetsvoorstel naar aanleiding van het ‘Varkens in Nood’-arrest