Algemene wet bestuursrecht: nieuw besluit-begrip?

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in de uitspraak van 25 november 2009 haar opmerkelijke rechtspraak van 28 juni 2006 bestendigd. In deze uitspraak is geoordeeld dat rechtsbescherming openstaat tegen een besluit tot wijziging (of de weigering daarvan) van de redengevende beschrijving bij een aanwijzing van een onroerende zaak als beschermd monument.

De redengevende beschrijving is bedoeld om aan te geven welke aspecten en bestanddelen van het object (monument) in het bijzonder beschermingswaardig zijn. De Afdeling overweegt dat met het opnemen van een aspect of bestanddeel in de redengevende omschrijving vast komt te staan dat in ieder geval het verwijderen van een dergelijk aspect of bestanddeel verboden is zonder vergunning als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Monumentenwet. De Afdeling concludeert als volgt: “De inhoud van de redengevende omschrijving is, gelet hierop, uit oogpunt van rechtszekerheid van betekenis”. Om die reden is er volgens de Afdeling sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen bezwaar en beroep open staat.

Opmerkelijk is dat de Afdeling niet toetst of het besluit rechtstreeks is gericht op enig rechtsgevolg. Indien er geen rechtsgevolg is aan te wijzen is er geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

Enig rechtsgevolg is er niet. Uit de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 1992 (zaak nr. R03.89.4720, Gst. 1993, 6971, 5) volgt dat een onroerend monument slechts als geheel op de monumentenlijst kan worden geplaatst. Daarmee strekt de werking van de monumentenwet zich uit over het pand c.q. kadastraal perceel als geheel. De in het register van beschermde monumenten opgenomen omschrijving dient om aan te geven welke aspecten en bestanddelen van het object in het bijzonder beschermingswaardig zijn, maar dat betekent niet dat het monument alleen bescherming geniet voor zover dat staat beschreven in die omschrijving (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling d.d. 3 augustus 2005, LJN: AU0396 en 12 december 2007, LJN: BB9943). Het wijzigen van enig bestanddeel van het pand – ongeacht of dit is genoemd in de redengevende omschrijving – is verboden zonder vergunning als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Monumentenwet. Het wijzigen van de redengevende omschrijving heeft dus geen gevolg voor de omvang van het verbod, behoudens vergunning, het monument te wijzigen.

De Afdeling lijkt te worstelen met de redengevende omschrijvingen. In de hiervoor genoemde uitspraak van 28 juni 2006 baseerde de Afdeling haar oordeel dat er wel sprake was van een besluit nog uitsluitend op de overweging dat met het opnemen van een bestanddeel aan de omschrijving kwam vast te staan dat dit bestanddeel onder de bescherming van de Monumentenwet viel en het niet verwijderd mocht worden zonder vergunning als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Monumentenwet. Zoals in de vorige alinea geschetst stond dat al vast voor het gehele pand nadat het is aangewezen als rijksmonument. Het wijzigen van de redengevende omschrijving brengt daarin geen verandering.

In de uitspraak van 25 november 2009 gooit de Afdeling het dus over een andere boeg en waagt zich aan een motivering, die indien toegepast in andere gevallen, verstrekkende gevolgen kan hebben. Zoals hiervoor geciteerd oordeelt de Afdeling dat hier sprake van een besluit de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, omdat de redengevende omschrijving “uit oogpunt van rechtszekerheid van betekenis” is.

Indien alle mededelingen van overheidsorganen, die uit oogpunt van rechtszekerheid van betekenis zijn, als besluiten worden aangemerkt, is er sprake van een aanzienlijke uitbreiding van het besluit-begrip, met bijbehorende rechtsbescherming. Hoewel de bij deze uitspraak betrokken staatsraden tot de zwaargewichten van de Afdeling kunnen worden gerekend, lijkt het er niet op dat is beoogd het in de Algemene wet bestuursrecht voorziene systeem van rechtsbescherming open te breken.

We zullen het erop houden dat het rechtszekerheidscriterium uitsluitend toepasbaar is bij een wijziging van een redengevende omschrijving.