Sebastiaan Levelt, 22 februari 2011

Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (wetsvoorstel)

Bij de enorme omvang en grote variëteit van overheidsoptreden is het niet te voorkomen dat daarbij schade wordt veroorzaakt. De wetgever heeft echter niet bepaald voorop gelopen met het treffen van voorzieningen voor burgers om hun schade vergoed te krijgen. De ontwikkeling van het recht op vergoeding van door de overheid veroorzaakte schade is dan ook in hoge mate gestuurd door de beslissingen van rechters die weer worden gevolgd door min of meer ad hoc reacties van de wetgever. Dit heeft voor de burger, die vergoeding zoekt, geleid tot een volstrekt onoverzichtelijke lappendeken van regelingen en procedures.

Heel kort samengevat bestaan er nu de volgende wegen om vergoeding te trachten te verkrijgen. De bestuursrechter kan worden verzocht op grond van artikel 8:73 Awb schade geleden door een besluit, waartegen beroep aanhangig is, te vergoeden. Voorwaarde is wel dat het beroep gegrond wordt verklaard. Indien wordt gesteld dat er sprake is van een onrechtmatig besluit, bestaat de keuze tot een gang naar de civiele rechter of de bestuursrechter voor het verkrijgen van een vergoeding. In het geval echter het gestelde onrechtmatige handelen niet het gevolg is van een onrechtmatig besluit, dan is alleen de civiele rechter bevoegd. Voorts kan het zijn dat de schade niet het gevolg is van onrechtmatig overheidshandelen. Dan is de bestuursrechter in beginsel bevoegd hetzij naar aanleiding van een verzoek op grond van een bijzondere nadeelcompensatieregeling (zoals die inzake vergoeding van planschade voorheen artikel 49 WRO, thans artikel 6.1 Wro) hetzij op grond van égalitébeginsel inhoudende dat burgers die in verhouding tot anderen onevenredig zwaar worden getroffen een redelijke compensatie dienen te ontvangen. Op grond van dit laatste beginsel kan echter ook een verzoek aan de civiele rechter worden voorgelegd, maar dan op grond van de stelling dat het ontbreken van een redelijke compensatie het betrokken overheidshandelen (niet zijnde een appellabel besluit) onrechtmatig maakt.

De wetgever heeft besloten aan deze onoverzichtelijke situatie een einde te maken. Begin deze maand is een wetsvoorstel Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (32621) aangeboden. Daarin wordt voorzien in twee nieuwe procedures die ik in hoofdlijnen schets.

Een procedure strekt tot het verkrijgen van een besluit van een bestuursorgaan voor het verkrijgen van compensatie op grond van het égalité-beginsel en de andere betreft een verzoekschriftprocedure bij de rechtbank strekkende tot veroordeling van een bestuursorgaan in de schade als gevolg van een onrechtmatig besluit.
De eerstgenoemde procedure wordt ingeleid met een verzoek tot het bestuursorgaan. Deze is gehouden een vergoeding toe te kennen voor de schade die het gevolg is een rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak. Deze schade moet het normale maatschappelijke risico te boven gaan en de benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treffen. Schade die (mede) kan worden toegerekend aan de benadeelde of waarvan vergoeding anderszins is verzekerd wordt niet vergoed. Alleen indien de schade is veroorzaakt door een besluit of andere handeling waartegen beroep bij de bestuursrechter open staat, staat tegen een besluit op het verzoek bezwaar en vervolgens beroep en hoger beroep open. Deze middelen van rechtsbescherming staan echter ook open indien 1) de schade is veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een besluit waartegen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld, 2) dit bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald, of 3)een beleidsregel over de vergoeding van de schade is vastgesteld. Hoewel het wettelijk takenpakket van de bestuursrechter is uitgebreid met laatstgenoemde drie categorieën, blijft de civiele rechter een rol van belang spelen, aangezien deze als zogenaamde ‘restrechter’ in de andere gevallen voor rechtsbescherming zal moeten zorg dragen.

De andere procedure start met een verzoek aan de rechtbank een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die is of zal worden geleden als gevolg van een onrechtmatig besluit, een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit, het niet tijdig nemen van een besluit of een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan jegens een ambtenaar. Voorwaarde is dat ter zake van het schadeveroorzakende besluit beroep op de bestuursrechter open staat. De gevraagde vergoeding mag ten hoogste € 25 000 bedragen, met inbegrip van de rente tot aan de dag van het verzoek. Deze beperking geldt niet indien de schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep of de belastingkamer van de Hoge Raad in enige of hoogste instantie oordeelt. Indien de belanghebbende het verzoek heeft ingediend nadat hij ter zake van de schade een geding bij de burgerlijke rechter aanhangig heeft gemaakt, is de bestuursrechter niet bevoegd. Ook hier houdt de civiele rechter dus zijn rol, namelijk voor de vorderingen hoger dan genoemd maximum in andere zaken dan die waarin de Centrale Raad van Beroep of de belastingkamer van de Hoge Raad bevoegd is.

Zolang in het bestuursrecht niet is voorzien in wettelijk geregeld bewijsrecht of een enigszins uitgewerkte schadestaatprocedure kent – in dit wetsvoorstel wordt daarin niet voorzien – is het een goede zaak dat de civiele rechter een rol van belang blijft spelen.

Vragen?