Geen bezwaar voorafgaand aan administratief beroep

Bezwaar en administratief beroep zijn beide bestuurlijke voorprocedures waarin een besluit wordt ‘heroverwogen'. Als hoofdregel (neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht, ‘Awb') geldt dat eerst bezwaar wordt gemaakt tegen een besluit bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Er wordt dan een nieuw besluit genomen en tegen die beslissing op bezwaar kan beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld.

Administratief beroep onderscheidt zich van bezwaar doordat het wordt ingesteld bij een ander bestuursorgaan dan het orgaan dat het besluit heeft genomen. De mogelijkheid daarvan moet blijken uit de wet op grond waarvan het besluit wordt genomen. Als er niets is geregeld, dan geldt de hoofdregel dat eerst bezwaar moet worden gemaakt voordat men naar de rechter stapt, tenzij sprake is van een van de wettelijk geregelde uitzonderingen op deze hoofdregel. Eén zo'n uitzondering is dat geen bezwaar kan worden gemaakt tegen een besluit dat is genomen in het kader van administratief beroep.

Onlangs heeft de rechtbank Utrecht geoordeeld dat als administratief beroep openstaat, daar geen bezwaarprocedure aan kan voorafgaan.Wat is de zaak? Een advocaat-stagiaire haalt een onvoldoende voor een examen dat in het kader van de beroepsopleiding advocatuur moet worden afgelegd. In de Advocatenwet is bepaald dat tegen (onder andere) een beslissing omtrent examens administratief beroep bij het curatorium (een bestuursorgaan van de Nederlandse Orde van Advocaten) kan worden ingesteld. In het examenreglement staat dat onverminderd de mogelijkheid om beroep bij het curatorium in te stellen, tegen een beslissing van de examencommissie een bezwaarschrift kan worden ingediend bij de examencommissie en dat tegen de door de examencommissie te nemen beslissing beroep bij het curatorium kan worden ingesteld. De bezwaarmogelijkheid is dus optioneel. De advocaat-stagiaire maakt gebruik van de mogelijkheid eerst bezwaar te maken. De examencommissie verklaart het bezwaar gedeeltelijk gegrond, maar handhaaft de beoordeling op een onvoldoende. Hiertegen stelt de advocaat-stagiaire administratief beroep in bij het curatorium. Het curatorium verklaart het administratief beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond. Vervolgens komt de zaak bij de bestuursrechter.

De bestuursrechter overweegt dat het systeem van rechtsbescherming in de Awb zo is dat tegen een besluit beroep openstaat op de bestuursrechter, maar dat betrokkene eerst bezwaar moet maken, tenzij al een bestuurlijke voorprocedure voorhanden is, waardoor bezwaar niet meer nodig is. Administratief beroep is zo'n bestuurlijke voorprocedure waarvan de wetgever in formele zin heeft geoordeeld dat het volgen van de bezwaarfase doorgaans een overbodige herhaling van zetten zou zijn.

Tegen een besluit staat daarom hetzij administratief beroep, hetzij bezwaar open. De wettelijke mogelijkheid van administratief beroep sluit de mogelijkheid van bezwaar uit en het staat de lagere regelgever niet vrij om in afwijking van dit rechtsbeschermingssysteem zelf een “bezwaarfase” als tussenstap in te lassen. Ook de omstandigheid dat die bezwaarfase optioneel is, zodat tegen één en hetzelfde besluit zowel “bezwaar” als administratief beroep openstaat, verdraagt zich niet met het systeem van de Awb.

Cathine Knijff is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot onderstaande contactpersoon van het praktijkgebied bestuursrecht.

Vragen?