Misbruik van bevoegdheid bij het opleggen van een last onder dwangsom

Het legaliteitsbeginsel houdt in dat de overheid slechts rechten en plichten in het leven kan roepen indien de overheid daarbij gebruik maakt van een in de wet geregelde specifieke bevoegdheid. Dit betekent dat een bestuursorgaan, wanneer zij gebruik maakt van een bevoegdheid, altijd rekening dient te houden met het doel van de wettelijke regeling waaruit de bevoegdheid voortvloeit. Het verbod van détournement de pouvoir vloeit voort uit het legaliteitsbeginsel en is vastgelegd in artikel 3:3 Awb. Dit verbod ziet op misbruik van bevoegdheid, een bestuursorgaan mag haar bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel gebruiken dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.

Het verbod van misbruik van bevoegdheid komt aan de orde in een uitspraak van de rechtbank Arnhem van 23 oktober jl. Op 3 augustus 2011 had het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland aan een bedrijf een last onder dwangsom opgelegd. De last diende om het bedrijf met onmiddellijke ingang een einde te laten maken aan de overtreding van de aan het bedrijf verleende milieuvergunning. De milieuvergunning was verleend in het kader van een bouwproject. Concreet bestond de overtreding uit het buiten bedrijfstijden op- en overslaan en bewerken van spoorwegballast. De dwangsom die zou worden verbeurd bij handelen in strijd met de lastgeving was €2.500,- per etmaal waarin de bedoelde activiteiten buiten de toegestane bedrijfstijden ontplooid zouden worden, met een maximum van €15.000,-.

Het door het bedrijf ingestelde bezwaar werd ongegrond verklaard en de last werd gehandhaafd. Vervolgens is door het bedrijf beroep ingesteld. De rechtbank heeft, voor zover in het kader van het verbod van détournement de pouvoir van belang, overwogen dat ter zitting is gebleken dat het bestuursorgaan met het opleggen van de last onder dwangsom niet zo zeer op het oog had het stilleggen van de werkzaamheden, maar voornamelijk een signaal aan de buitenwereld wilde geven dat dit soort situaties niet gedoogd wordt. De last was niet gericht op het stilleggen van de activiteiten van het bedrijf. Sterker nog, uit verklaringen ter zitting van de gemachtigde van het bestuursorgaan bleek dat de activiteiten moesten doorgaan, gelet op het grote maatschappelijke belang dat met de voortgang van het bouwproject was gemoeid. Naar het oordeel van de rechtbank is ook uit de hoogte van de opgelegde dwangsom (een relatief laag bedrag gelet op de omvang van het project) af te leiden dat het bestuursorgaan een signaal heeft willen afgeven en niet op het oog heeft gehad de werkzaamheden daadwerkelijk stil te leggen.

De rechtbank oordeelt dat de last onder dwangsom niet gericht was op het beëindigen van de overtreding en het bestuursorgaan daarmee het verbod van détournement de pouvoir heeft overschreden. Daar vloeit uit voort dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. In dit geval vernietigt de rechtbank het bestreden besluit en voorziet zelf in de zaak.