Conclusie A-G overtreder en functioneel daderschap: aansluiten bij strafrecht

Wij schreven al eerder een blog over dat de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) Advocaat-Generaal Wattel (A-G) had gevraagd om een conclusie over de verhouding tussen van het begrip ‘overtreder’ in het bestuursrecht en het strafrechtelijke (functionele) daderschap. Een conclusie van een A-G is een rechtsgeleerd advies aan de bestuursrechter over hoe het (hoger) beroep moet worden afgedaan. In zoverre is de conclusie dus ook niet bindend. Wel zal de conclusie bijdragen aan de rechtseenheid en rechtsontwikkeling. De A-G heeft inmiddels deze conclusie (ECLI:NL:RVS:2023:579) genomen.

In het kort: de A-G adviseert dat bij invulling van het (bestuursrechtelijke) begrip ‘overtreder’ en in het bijzonder het (functioneel) daderschap moet worden aangesloten bij het strafrecht. Dit kan veel teweeg brengen in de bestuursrechtspraak over dit onderwerp.

Functioneel daderschap in het bestuursrecht

Als we het nu in het bestuursrecht hebben over een ‘overtreder’, dan kan dit ook een overtreder zijn door functioneel daderschap. Daar wordt het volgende mee bedoeld: naast degene die een wettelijk voorschrift daadwerkelijk schendt kan ook degene aan wie de overtreding is toe te rekenen, als overtreder worden aangemerkt. Er is dan zowel een dader als een functioneel dader. In het bestuursrecht wordt al vrij snel aan het begrip van functioneel daderschap voldaan.

Te denken valt aan situaties waar een huurder een overtreding begaat, waarop een verhuurder met succes kan worden aangesproken. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand moet de verhuurder aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand op die manier werd gebruikt (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2022:2314). Hierbij maakt het in beginsel niet uit of de verhuurder toerekenbaar heeft gehandeld (toerekenbaarheid is dan een gegeven).

Functioneel daderschap in het strafrecht

Het strafrecht legt dit (functioneel) daderschap anders uit (ECLI:NL:HR:1954:3). Om daar als natuurlijk persoon als functioneel dader te worden aangemerkt moet de persoon:

kunnen beschikken over of de (onrechtmatige) gedraging plaats kan vinden; en
hebben aanvaard dat de (onrechtmatige) gedraging plaats kan vinden.

Hierbij is toerekenbaarheid dus niet een gegeven, maar moet bewezen worden.

Wat de wetgever voor ogen stond

Kortom, de A-G vindt dus dat in bestuursrechtelijke zaken moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor (functioneel) daderschap. De A-G is onder andere tot deze conclusie gekomen omdat de wetgever volgens hem – zowel in wetteksten als in de wetsgeschiedenis – duidelijk maakt dat er een uniform overtredersbegrip is voor zowel herstelsancties als bestraffende sancties en dat hiervoor moet worden aangesloten bij het strafrechtelijke begrip. Concreet overweegt de A-G hiertoe:

“Doen wat de wetgever voor ogen stond: voor alle sancties zichtbaar en navolgbaar aansluiten bij het strafrechtelijke daderschap en als dat tot maatschappelijk onwenselijke situaties leidt, daarop expliciet wijzen in de desbetreffende uitspraken, opdat de wetgever zijn verantwoordelijkheid voor adequate wetgeving kan nemen.”

Als deze conclusie door de ABRvS wordt gedeeld, dan kan dat veel teweeg brengen in de wereld van het handhavingsrecht. Maar zoals gezegd, een conclusie van de A-G is niet bindend. Er bestaat een kans dat deze conclusie niet wordt gevolgd óf dat slechts een deel ervan wordt gevolgd door de ABRvS. Dat is nog afwachten.

Vragen?