Wetsvoorstel versterking regie volkshuisvesting: versnelling woningbouwproductie gered?

Nederland staat voor een forse woningbouwopgave: in 2030 moeten ruim 900.000 nieuwe woningen gerealiseerd zijn. De bouwproductie moet dus aanzienlijk worden verhoogd. De huidige ontwikkeltijd van initiatief tot start bouw bedraagt gemiddeld tien jaar. Minister De Jonge van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening heeft op 19 januari 2023 een Plan van aanpak gepubliceerd voor het versnellen van de processen en procedures voor de realisatie van nieuwbouwwoningen. Een van de onderwerpen van het plan van aanpak is het aanpassen van wet- en regelgeving. Om dit te bereiken heeft minister De Jonge het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting in consultatie gebracht. Het wetsvoorstel regelt wijziging van verschillende wetten: de Algemene wet bestuursrecht, de Huisvestingswet 2014, de Woningwet, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en ook de Omgevingswet (verwachte datum inwerkingtreding 1 januari 2024).

De wet moet er volgens de minister voor zorgen dat overheden het juiste gereedschap hebben om nu en in de toekomst te sturen op hoeveel, waar en voor wie gebouwd wordt. Wij bespreken een aantal onderwerpen uit het wetsvoorstel.

Nieuwbouw: 40 procent betaalbare koop en middenhuur

Een belangrijk doel van het wetsvoorstel is dat twee derde van de nieuwbouw betaalbaar moet zijn voor middeninkomens en lagere inkomens. Elke gemeente zou 40% van haar nieuwbouwopgave moeten invullen met betaalbare koopwoningen en middenhuurwoningen. In de toelichting bij het wetsvoorstel is opgenomen dat gemeenten die dit de laatste jaren te weinig hebben gedaan, vaak de grotere steden, hierin ‘een been moeten bijtrekken’. Een kanttekening hierbij is dat binnenstedelijk bouwen nu eenmaal duurder is dan in een weiland, zodat het niet eenvoudig is om binnenstedelijk betaalbare woningen te bouwen. Dit probleem wordt onderkend, zo liet gemeente Amsterdam recent weten dat bovenwettelijke duurzaamheidsprestaties niet meer afgedwongen worden bij nieuwbouw. Vanzelfsprekend helpt een dergelijke afschaling van de nieuwbouweisen om een businesscase rond te rekenen, maar uiteindelijk zal op het niveau van de verhoogde bouw- en materiaalkosten in combinatie met de grondprijzen gezocht moeten worden naar een balans waarin het mogelijk wordt om daadwerkelijk betaalbare woningen aan de voorraad toe te voegen.

Centralisering

In het wetsvoorstel krijgen overheden meer grip op hoeveel woningen en waar wordt gebouwd. De wet geeft zowel het Rijk als provincies de mogelijkheid om juridisch te sturen via instructies, bijvoorbeeld om een knoop door te hakken over een nieuwbouwlocatie. Volkshuisvesting wordt ook verankerd in de Omgevingswet. Daarmee wordt expliciet gemaakt dat de volkshuisvestelijke taak ter bevordering van voldoende woongelegenheid een taak is voor alle overheden. Een belangrijk element van het wetsvoorstel is dat de minister doorzettingsmacht wil om gemeenten en corporaties te laten bouwen volgens de in Den Haag afgesproken normen. Zo moeten gemeenten die minder sociale huurwoningen in hun voorraad hebben dan het landelijke gemiddelde gedwongen kunnen worden om 30 procent sociale huur in hun nieuwbouw opnemen. Het landelijk aandeel van sociale huurwoningen was in 2021 ongeveer 34 procent. Het is dus mogelijk dat met de komst van de wet dit aandeel iets daalt.

Versnelling procedures: beroep in eerste en enige aanleg bij ABRvS

De minister vindt het voor de daadwerkelijke realisatie van woningbouw belangrijk dat er snel duidelijkheid is van de rechter over besluiten over woningbouw. Bij algemene maatregel van bestuur zullen besluiten over woningbouw worden aangewezen waarvoor versnelde behandeling bij de bestuursrechter wenselijk is vanwege zwaarwegende maatschappelijke belangen (gedacht wordt aan ontwikkelingen vanaf 12 woningen). Om de gewenste versnelling te bereiken wordt een zelfde regime toegepast als bij bestemmingsplannen: beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in plaats van een ‘tussenstop’ bij de rechtbank. Ook doet de bestuursrechter binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn uitspraak en moeten de gronden van beroep binnen de beroepstermijn worden ingediend. Een soortgelijke regeling kennen we uit de Crisis- en herstelwet.

Het is een mooi streven om procedures te willen versnellen en het wegnemen van een beroepsinstantie zal daar bij zaken die anders in hoger beroep zouden komen zeker aan bijdragen. Het is mij uit de toelichting bij het wetsvoorstel echter niet duidelijk geworden of is onderzocht of beroep in eerste aanleg bij de rechtbank een (belangrijke) afvangfunctie heeft. Met de voorgestelde wijziging zullen alle aangewezen zaken cumuleren bij de ABRvS, waar de doorlooptijd van procedures op dit moment al spaak lijkt te lopen. Met het wetsvoorstel is het dus vrijwel zeker dat procedures die niet een woningontwikkeling zullen behelzen nog meer vertraging zullen oplopen, het apparaat van de ABRvS is immers niet zomaar uitgebreid. Een ander aandachtspunt is samenhangende besluitvorming. Immers, als woningbouw mogelijk kan worden gemaakt door uitplaatsing van een bedrijf, maar voor het betreffende bedrijf moet op de nieuwe locatie nog een juridisch-planologische procedure doorlopen worden, dan is de vraag welke procedure van toepassing is op die laatste locatie. Als in die procedure vertraging ontstaat belemmert dat immers ook de woningontwikkeling, terwijl het besluit daarop niet ziet en waarschijnlijk formeel dus niet onder de versnellingscategorie valt. Tot slot is er het meer elementaire punt dat er verschil in rechtsbescherming ontstaat in gevallen waarin er aangewezen besluit over woningbouw (voorlopig 12 woningen) ter discussie staat, waar beroep in één instantie mogelijk is en andere besluiten, bijvoorbeeld over de ontwikkeling van 11 woningen, waarbij beroep in twee instanties de norm blijft. Een kleinere ontwikkeling kent dan meer rechtsbescherming.

Urgentieregeling

Gemeenten worden verplicht in hun huisvestingsverordening een urgentieregeling vast te stellen, waarbij ze verplicht een aantal landelijk geldende categorieën ‘urgent woningzoekenden’ opnemen. Dit lijkt overigens meer een uniformering van lokaal beleid dan dat het nieuw is. Neem als (extreem) voorbeeld Amsterdam, uit recent bekendgemaakte cijfers blijkt dat in 2021 van de 7.000 vrijgekomen sociale huurwoningen er 23 naar woningzoekenden gingen die geen beroep op een voorrangsregeling of urgentie konden doen. Ook in andere gemeenten is veelal bepaald wie met urgentie of voorrang aanspraak kan maken op een sociale huurwoning.

Volkshuisvestingsprogramma’s

Aan de Omgevingswet wordt met het wetsvoorstel een verplichting opgenomen om nationale, provinciale en gemeentelijke Volkshuisvestingsprogramma’s vast te stellen toegevoegd. Rijk, provincies en gemeenten dienen op basis van onderzoek naar de actuele woonbehoefte, hun beleid voor woningbouw en locaties te concretiseren. In de Volkshuisvestingsprogramma’s leggen de overheden hun ambities neer om de doelen en opgaven van het volkshuisvestelijk beleid te behalen. Volkshuisvestingsprogramma’s zien op een periode van tenminste vijf jaar. De bedoeling van het wetsvoorstel is dat gemeenten, provincies en Rijk als één overheid gezamenlijk werken aan de doelen van de volkshuisvesting en dat ze duidelijk maken welke maatregelen ze daarvoor moeten nemen. Dit wetsvoorstel regelt dat de gemeentelijke Volkshuisvestingsprogramma’s vervolgens hun doorwerking krijgen in de lokale prestatieafspraken tussen gemeenten, huurdersorganisaties en woningcorporaties. Indien een geschil ontstaat bij het maken en/of het uitvoeren van deze lokale prestatieafspraken, kunnen alle partijen dit geschil voorleggen aan de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Op basis van het advies van een onafhankelijke adviescommissie doet de minister vervolgens een bindende uitspraak.

Waar nu de lokale Prestatieafspraken het resultaat zijn van onderhandelingen tussen gemeente, woningcorporatie(s) en huurdersorganisatie(s), lijkt het er dus op dat het met het wetsvoorstel meer ‘tekenen bij het kruisje’ wordt. Immers, van Rijksniveau rolt het Volkshuisvestingsprogramma omlaag, daar kan vervolgens in de lokale Prestatieafspraken niet zomaar meer van afgeweken worden. Woningcorporaties en huurdersorganisaties krijgen dus minder te zeggen. Met name voor huurdersorganisaties zal dit een verandering zijn. Waar zij zich eerder voor hun achterban met name (ook) voor betaalbaarheid hard maakten, zal met de dwingende bouwambitie met name beschikbaarheid de Prestatieafspraken kleuren. Dit zal uiteindelijk altijd ten kosten gaan van de betaalbaarheid. Een ander wijziging lijkt de democratische legitimatie van de Prestatieafspraken. De Volkshuisvestingprogramma’s worden vastgesteld door burgemeester en wethouders, terwijl de gemeenteraad de Woonvisie en Huisvestingsverordening vaststelt, die op dit moment bij de lokale Prestatieafspraken leidend zijn. Een gemeenteraadslid is een gekozen volksvertegenwoordiger, met het wetsvoorstel heeft een burger dus uiteindelijk minder directe invloed op het lokale volkshuisvestingbeleid.

Participatie

In een eerder blog beschreven wij dat participatie met de Omgevingswet verder wordt uitgebreid. Wat echter ontbrak in de Omgevingswet was een definitie van ‘participatie’, zodat het de vraag was hoe participatie er in de praktijk uit zou moeten zien om te voldoen aan de nieuwe voorschriften. Met het wetsvoorstel wordt alsnog een definitie van participatie aan de Omgevingswet toegevoegd: “participatie: het in een vroegtijdig stadium gelegenheid bieden aan burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen te worden betrokken bij de voorbereiding van besluitvorming over een project of activiteit.” Het idee is dat participatie in de voorbereidingsfase van een project of activiteit bijdraagt aan een zorgvuldige besluitvorming en ook tijdwinst kan opleveren. Echter, onduidelijkheid over wat onder participatie wordt verstaan kan verkeerde verwachtingen wekken en daardoor later in proces juist leiden tot (extra) bezwaar- en beroepsprocedures en daarmee ook tot langere doorlooptijden van bijvoorbeeld woningbouwprojecten. Om die reden is alsnog een omschrijving van participatie in de Omgevingswet opgenomen. Of dit nu het verschil zal maken valt te betwijfelen, maar duidelijkheid is altijd goed.

Conclusie

Met het wetsvoorstel wordt de regie van de volkshuisvesting minder een lokale en meer een regionale en landelijke aangelegenheid. Dat zal op lokaal niveau wel eens minder gewenste gevolgen kunnen hebben, maar de huidige wooncrisis laat zien dat de manier waarop de regie volkshuisvesting op dit moment is vormgegeven niet werkt. Verandering is wenselijk, maar op het wetsvoorstel is op dit punt nog wel het een en ander aan te merken. Een belangrijk knelpunt op dit moment is bovendien de krapte van de ambtelijke capaciteit. Die wordt met dit wetsvoorstel niet aangepakt.

Het doel van het verkorten en vereenvoudigen van de procedures is ook een goed streven. Met de voorgestelde wijzigingen zouden de doorlooptijden van bestuursrechtelijke procedures kunnen worden verkort, al maakt het voorstel niet inzichtelijk wat de ‘afvang’ van beroep bij de rechtbank op dit moment is en hoe de capaciteit van de ABRvS zal worden uitgebreid om een (eventuele) toename van beroepsprocedures op te vangen. Het is dus nog maar vraag of de voorgestelde procedurele wijzigingen daadwerkelijk tot een versnelling van de lopende procedures zullen leiden. Opvallend is ook het verschil in rechtsbescherming: bij een project van (voorlopig) 11 woningen of minder is er beroep in een twee instanties, terwijl op een project van (voorlopig) 12 woningen of meer in een keer een klap wordt gegeven door de ABRvS.

Uiteraard zijn er ook bedreigingen voor de woningbouwproductie, zoals de stijgende rente, hogere materiaalkosten, onvoldoende vakmensen en de stikstofproblematiek, die met het wetsvoorstel niet worden opgelost. Positief is de hernieuwde aandacht en energie die in de volkshuisvesting wordt gestoken.

Verloop procedure wetsvoorstel

Tot 30 maart 2023 kan door een ieder gereageerd worden op het wetsvoorstel. De wet zou 1 januari 2024 in werking moeten treden, maar mister De Jonge houdt er al rekening mee dat dit ook een jaar later kan worden. Gezien de timing van een en ander lijkt het bijkans onmogelijk dat 1 januari 2024 gehaald wordt, het wetsvoorstel moet na consultatie nog voor advies langs de Raad van State en door beide kamers. Overhaast te werk gaan is ook niet gepast: het wetsvoorstel brengt behoorlijke wijzigen aan in belangrijke onderwerpen als lokale verantwoordelijkheden en rechtsbescherming, zorgvuldigheid is geboden.

Vragen?